Доклад Специального докладчика Совета ООН по правам человека Кристофа Хейнса

Зміст

I. Деятельность Специального докладчика

A. Сообщения

1. Настоящий доклад охватывает сообщения, направленные Специальным докладчиком в период с 1 марта 2013 года по 28 февраля 2014 года, а также ответы, полученные им в период с 1 мая 2013 года по 30 апреля 2014 года. Сообщения и ответы правительств включены в следующие доклады специальных процедур о сообщениях: A/HRC/24/21, A/HRC/25/74 и A/HRC/26/21.

2. Информация о замечаниях по направленным и полученным за отчетный период сообщениям также содержится в добавлении к настоящему докладу.

B. Посещения

3. С 22 апреля по 2 мая 2013 года Специальный докладчик посетил Мексику, а с 3 по 14 марта 2014 года − Папуа-Новую Гвинею.

4. Специальный докладчик направил правительствам Ирака, Исламской Республики Иран, Йемена и Украины просьбы о посещении этих стран. Специальный докладчик благодарит правительства Гамбии и Йемена, положительно ответившие на его просьбы, и призывает правительства Ирака, Исламской Республики Иран, Мадагаскара, Пакистана и Шри-Ланки удовлетворить уже направленные им просьбы о посещении их стран.

C. Пресс-релизы

5. 4 мая 2013 года Специальный докладчик и другие мандатарии подчеркнули важность прекращения актов насилия в отношении лиц, страдающих альбинизмом в Объединенной Республике Танзания.

6. 5 августа 2013 года Специальный докладчик опубликовал совместное заявление о ситуации в области прав человека в Центральноафриканской Республике. В еще одном совместном заявлении, опубликованном 19 декабря 2013 года, он настоятельно призвал все стороны в Центральноафриканской Республике немедленно прекратить насилие.

7. 25 октября 2013 года было опубликовано совместное заявление в поддержку содержащихся в Повестке дня в области развития на период после 2015 года обязательств в отношении сокращения неравенства, поощрения социальной защиты и обеспечения ответственности.

8. 10 декабря 2013 года независимые эксперты системы Организации Объединенных Наций по правам человека обратились с настоятельным призывом к правительствам стран мира сотрудничать с ними и обеспечивать, чтобы правозащитные организации и отдельно взятые лица могли взаимодействовать с Организацией Объединенных Наций, “не боясь запугивания или репрессалий”.

9.  9 декабря 2013 года Специальный докладчик опубликовал совместный пресс-релиз, в котором содержался призыв к правительству Ирака выяснить судьбу семи лиц, находившихся в лагере “Ашраф”.

10.  26 декабря 2013 года он опубликовал совместный пресс-релиз, с тем чтобы выразить глубокую озабоченность по поводу авиаударов, которые были нанесены в Йемене беспилотниками Соединенных Штатов и которые привели к жертвам среди гражданского населения.

11. Специальный докладчик также опубликовал совместно с другими мандатариями дополнительные заявления по делам о смертной казни.

D. Международные и национальные совещания

12. 3 и 4 октября 2013 года Специальный докладчик принимал участие в Совещании экспертов по вопросам поощрения и защиты прав человека в контексте собраний и протестов, которое состоялось в Университете Претории (Южно-Африканская Республика) и было организовано при участии Женевской академии.

13. 22 октября 2013 года на мероприятии, организованном в Нью-Йорке Институтом Организации Объединенных Наций по исследованию проблем разоружения (ЮНИДИР), он выступил с заявлением о боевых автономных роботизированных системах.

14. 25 октября 2013 года в Нью-Йорке при участии Специального докладчика было организовано параллельное мероприятие на тему “Беспилотные летальные аппараты и закон”.

15. 29 октября 2013 года Специальный докладчик принял участие в мероприятии, которое было посвящено авиаударам, наносимым беспилотниками, и “точечным ликвидациям” и которое совместно организовали Университет Нью-Йорка и Институт “Открытое общество”.

16. 2 декабря 2013 года Специальный докладчик принял участие в организованном Управлением Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ) семинаре по вопросам поощрения и защиты прав человека в контексте мирных протестов.

17. 3−5 декабря 2013 года он участвовал в Совещании экспертов по вопросам использования беспилотников и роботизированных систем в соответствии с международным правом, которое было организовано Женевской академией в сотрудничестве с ЮНИДИР в городе Дивон, Франция.

18. 6 декабря 2013 года он принял участие в церемонии вручения премии “Алькарама”, организованной в Женеве в честь йеменского журналиста Абдулела Хайдера.

19. 21 января 2014 года Специальный докладчик принял участие в Совещании экспертов по вопросам транспарентности и применения смертной казни, организованном Международной комиссией против смертной казни.

20. 24 и 25 февраля 2014 года в ходе конференции, организованной “Чатэм-Хаусом” в Лондоне, он выступил с докладом о боевых автономных роботизированных системах.

21. 27 февраля 2014 года Специальный докладчик организовал в Женеве, Швейцария, совещание экспертов по вопросам применения силы сотрудниками правоохранительных органов. Это совещание было проведено с целью сбора материалов для подготовки настоящего доклада.

II. Защита права на жизнь в рамках деятельности по обеспечению правопорядка: необходимость реформы внутреннего законодательства

A.  Справочная информация и обоснование

22. Во всем мире сотрудники правоохранительных органов играют важную роль в деле защиты общества от насилия, обеспечения правосудия и охраны прав людей. (В настоящем докладе сотрудники правоохранительных органов для краткости также называются “полицией”, однако этот термин включает всех должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями по задержанию и заключению под стражу, в том числе военнослужащих, обладающих такими полномочиями (Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, комментарий к статье 1 (1979)). Делают они это зачастую в сложных и опасных обстоятельствах и в некоторых случаях не могут выполнять свои обязанности, не прибегая к силе. Современное государство, сталкиваясь с целым рядом проблем, не может функционировать без полиции. Да и система прав человека как таковая также была бы неэффективной без полиции, а в некоторых случаях и без применения силы.

23. Власть, безусловно, предполагает ответственность. Злоупотребление сотрудниками полиции теми широкими полномочиями, которыми они наделены, возможно в любом обществе, в связи с чем в интересах каждого, чтобы этот вопрос постоянно находился в центре внимания. С тем чтобы функционировать надлежащим образом, полиции необходимы надлежащие руководящие принципы в отношении применения силы, а также соответствующие механизмы ответственности.

24. Каждая 25-ая насильственная смерть в мире может происходить по вине полиции, причем в некоторых случаях с соблюдением закона, а в других − нет. Согласно оценкам, в 2011 году сотрудниками правоохранительных органов было убито 21 000 человек (при том, что в общей сложности было зафиксировано 526 000 насильственных смертей ( Geneva Declaration Secretariat, Global Burden of Armed Violence 2011: Lethal Encounters, Cambridge, CUP, 2011). Также часто сообщается о том, что сотрудники полиции, от чьих рук погибли люди, остаются безнаказанными.

25. В некоторых случаях незаконные убийства совершаются сотрудниками правоохранительных органов в результате такого применения силы, которое нельзя назвать соответствующим ни международному праву, ни национальному законодательству, например в случае действий карательных отрядов, руководствующихся политическими мотивами, и внесудебных казней. Однако в настоящем докладе речь идет не о таких деяниях, а о ситуациях, когда широко признается, что полиция может применять некоторую силу, но внутреннее законодательство устанавливает менее строгие по сравнению с международным правом нормы применения силы и/или не предусматривает надлежащих механизмов ответственности.

26.  Данная тема важна по ряду причин. Защита жизни является одной из основных обязанностей государства. Нарушение же права на жизнь представителями власти относится к числу особенно серьезных нарушений этой обязанности, поскольку в этом случае вряд ли можно надеяться, что они будут эффективно предупреждать нарушения со стороны других лиц. Поэтому первым шагом в деле обеспечения права на жизнь является создание надлежащих правовых рамок применения силы полицией, которые бы регламентировали условия, допускающие применение силы от имени государства, и предусматривали систему ответственности за превышение установленных ограничений.

27. Однако в случаях применения силы полицией встает вопрос не только о нарушении права на жизнь. Нелимитированные и неограниченные полномочия полиции пугают тех, кто желает осуществлять другие права и свободы, и препятствует этому осуществлению. Свобода применения силы полицией по ее собственному усмотрению зачастую является неотъемлемой частью авторитарных режимов, в которых “право на стороне сильного”. Сегодня широко признается, что в рамках поддержания правопорядка в условиях демократии сотрудники правоохранительных органов должны быть подотчетны населению. Они − граждане в форменной одежде, выполняющие свои функции от имени других граждан, и поэтому их полномочия должны ограничиваться.

28. Важность изучения вопроса о наличии должных ограничений в отношении полномочий полиции растет и в силу того, что демонстрации становятся все более распространенным методом участия в политической и общественной жизни страны. Представители всех групп, включая сотрудников полиции, гибнут зря, когда управление протестом приводит к эскалации насилия со всех сторон. Если полномочия полиции не ограничиваются должным образом, под угрозой оказываются политические и прочие свободы, а в конечном счете и безопасность государства.

29. Внутреннее законодательство имеет в этом контексте особое значение, поскольку законы государства остаются первой, а в реальности зачастую и последней линией обороны в деле обеспечения защиты права на жизнь ввиду необратимого характера его нарушения. Национальные и местные законы играют важную роль в формировании у сотрудников правоохранительных органов и населения понимания в отношении диапазона полномочий полиции и условий привлечения их к ответственности. По сути, существует острая необходимость в приведении внутреннего законодательства всех стран в соответствие с международными стандартами. При возникновении напряженности заниматься этим уже поздно.

30. Однако принятие надлежащих внутренних законов еще не гарантирует защиту права на жизнь. Во многих случаях соответствующее законодательство не осуществляется. Но настоящий доклад не посвящен осуществлению. В нем затрагивается лишь вопрос об одном необходимом элементе защиты права на жизнь, который является недостаточным в случае отсутствия остальных элементов, а именно вопрос о наличии надлежащего внутреннего законодательства. В частности, в докладе делается попытка найти пути, с тем чтобы способствовать проведению реформы законодательства в государствах, чьи законы в данной области наименьшим образом соответствуют международным стандартам, и сделать таким образом первый шаг для повышения эффективности защиты права на жизнь в глобальных масштабах.

31. Хотя многие государства в последние несколько десятилетий реформировали свое законодательство в целях обеспечения более широкого применения международных правил и стандартов, в других государствах сегодня продолжают продолжают действовать законы, которые (по своей форме или сути) появились в эпоху, когда концепция права прав человека еще не существовала (в частности, в колониальную эпоху Так, британский Закон о протестах 1714 года был взят за основу бывшими британскими колониями при создании ими соответствующего законодательства. В случае с Францией ее заморские территории скопировали Закон 7 июня 1848 года о сборищах (поправки внесены в 1943 год), или являются наследием бывших диктаторских режимов.

32. Более того, в ряде случаев существует опасность утраты достижений, которых удалось добиться. Так, принятый в Перу в январе 2014 года закон предусматривает освобождение от уголовной ответственности сотрудников правоохранительных органов, которые при выполнении служебных обязанностей нанесли другому лицу с помощью оружия или иным образом телесные повреждения или причинили смертьЗакон 30151 (2014 года). В Кении существует опасность отмены закона, содержащего большинство международных требований  Проект закона о национальной полицейской службе 2013 года (новая редакция) и проект закона о Комиссии национальной полицейской службы 2013 года (новая редакция). В частности, угроза терроризма используется в качестве оправдания широкомасштабного попрания гражданских свобод в ходе протестов См. http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2014/02/140213_leis_protestos_pai.shtml (статья на португальском языке). Также существует опасность того, что некоторые законы, например закон, который недавно был принят в Гондурасе и разрешает государству сбивать гражданские самолеты, могут быть использованы для нарушения права на жизнь, в частности в рамках борьбы с наркотиками См. http://www.reuters.com/article/2014/01/18/us-honduras-drugs-idUSBREA0H 04920140118.

33. В настоящем докладе, который основывается на предыдущих докладах, где частично освещались те же проблемы A/66/330 и A/HRC/17/28, обосновывается необходимость продолжения законодательной реформы во всех государствах мира в целях приведения их внутреннего законодательства о применении силы в соответствие с международным правом.

34. Специальный докладчик намерен продолжить заниматься данной темой в течение всего оставшегося срока своего пребывания на посту мандатария и выражает готовность оказывать или обеспечивать предоставление помощь и государствам, желающим вести работу по этому направлению.

B. Методология, ограничения и источники

35. Для целей настоящего доклада было изучено законодательство 146 стран. В сентябре 2013 года Специальный докладчик направил во все постоянные представительства государств − членов Организации Объединенных Наций в Женеве вербальную ноту, в которой он проинформировал их о запланированном докладе и в целях обеспечения верного отображения их внутреннего законодательства просил направить ему тексты действующих национальных законов о применении силы. Он хотел бы поблагодарить следующие 25 государств, которые представили ему тексты соответствующих законов, а во многих случаях и подробные комментарии: Австрию, Азербайджан, Аргентину, Гватемалу, Германию, Грецию, Грузию, Ирак, Ирландию, Испанию, Катар, Кипр, Кубу, Мексику, Монако, Норвегию, Пакистан, Российскую Федерацию, Сирийскую Арабскую Республику, Чили, Швейцарию, Швецию, Шри-Ланку, Эквадор и Эстонию.

36. В случае государств, не ответивших на вышеупомянутую просьбу, законодательство было взято из источников общего пользования.

37. В рамках исследования рассматривалось только законодательство и никакие другие источники права, такие как юридические прецеденты (которые в ряде государств являются источником права) или полицейские оперативные распоряжения. Некоторые элементы системы, регулирующей применение силы, могут предусматриваться не законодательными нормами, а подзаконными актами.

38. Важно также отметить, что исследование не предполагало изучения того, как соответствующие законы осуществляются на практике. Это − широкомасштабная задача, которой международному научному сообществу, в частности исследователям из стран, о которых идет речь, следует уделять больше внимания.

39. Исследование посвящено исключительно применению силы как составляющему элементу деятельности по поддержанию правопорядка, а не применению силы во время боевых действий в ходе вооруженного конфликта.

40. Законы, изученные при проведении указанного анализа, имеются на веб-сайте по адресу www.use-of-force.info. Этот веб-сайт будет вестись и обновляться в будущем. Государствам, которые еще не представили Специальному докладчику свои законы, и другим заинтересованным сторонам предлагается прислать свои законы и дополнительные материалы, включая новые законы, судебные решения и оперативные распоряжения, а также учебные материалы.

41. Для экономии места, а также поскольку цель состояла в приведении примеров более широкой практики, а не в заострении внимания на отдельных государствах, полные названия всех законов в настоящем документе не приводятся.

C. Право на жизнь

42.  Право на жизнь часто называют основополагающим правом человека, без которого все остальные права лишились бы смысла  (Manfred Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary, Kehl am Rhein. Engel, 2005, p. 121). Это право признается в различных глобальных и региональных договорах и других документах, ратифицированных большим числом стран (Африканская хартия прав человека и народов, статья 4; Американская конвенция о правах человека, статья 4; Арабская хартия прав человека, статья 5; Европейская конвенция по правам человека, статья 2; Декларация прав человека АСЕАН, статья 11). Статья 6(1) Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: “Право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни”. Право на жизнь также является нормой обычного международного права(Moeckli et al. (eds.) International Human Rights Law, New York, Oxford University Press, 2010, p. 221), и его считают частью jus cogens(См. Nowak (сноска 10), стр. 122). На всех уровнях разработана обширная юриспруденция в отношении ограничений на применение силы сотрудниками правоохранительных органов.

43. На глобальном уровне имеется два основных инструмента “мягкого права” с достаточно подробным описанием условий, в которых сотрудники правоохранительных органов могут применять силу, и требований к ответственности. Это Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Кодекс)(Принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи (1979 год). См. также резолюцию 1989/65 ЭКОСОС “Эффективное предупреждение и расследование внезаконных, произвольных и суммарных казней” от 24 мая 1989 года) и принятые в 1990 году Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (Основные принципы)(Приняты на восьмом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в 1990 году на Кубе. В том же году Основные принципы были утверждены резолюцией 45/111 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, принятой без голосования). Кодекс сопровождается комментариями, поясняющими его статьи.

44. Эти два документа были разработаны на основе активного диалога между экспертами в области охраны правопорядка и прав человека и одобрены большим числом государств (A/61/311, пункт 35). Они получили широкое признание в качестве авторитетных заявлений по вопросам права(Так, Кодекс послужил образцом для национальных руководящих принципов применения силы в Австралии. Bronitt et al. (eds.), Shooting to kill, Hart, 2012, p. 153. В 2011 году правительство Бразилии разработано исходя из Основных принципов Руководящие принципы применения силы сотрудниками правоохранительных органов. См. http://www.unodc.org/lpo-brazil/en/frontpage/2011/01/05-governo-brasileiro-estabelece-diretrizes-sobre-o-uso-da-forca-por-agentes-de-seguranca-publica.html.).

45. Эти документы имеются на всех шести официальных языках Организации Объединенных Наций, а также на ряде других языков(См. http://www.hrea.org/index.php?base_id=103&language_id=1&lnk_count=20&month=&year=&category_id=12&category_type=3&group). В то же время вызывает обеспокоенность тот факт, что многие о них, видимо, не знают: например, они совсем не упоминаются в типовых пособиях по “применению силы полицией”.

46. Право на жизнь состоит из двух компонентов. Первый, материальный, компонент заключается в том, что каждый человек имеет право на свободу от произвольного лишения жизни, и накладывает определенные ограничения на применение силы. Второй, более процедурный, компонент − это требование о надлежащем расследовании и привлечении к ответственности, если существуют основания полагать, что могло иметь место произвольное лишение жизни.

47. Как и в случае с другими правами, государства должны соблюдать и защищать право на жизнь. Это предусматривает, как сказано в статье 6(1) Международного пакта о гражданских и политических правах, охрану этого права “законом”. В любом обществе сотрудник полиции в определенный момент оказывается в ситуации, когда ему приходится решать, применять силу или нет, и если применять, то в какой степени. Принятие надлежащего внутреннего законодательства, регламентирующего такое применение силы сотрудниками полиции, является, таким образом, обязанностью государства, а те государства, которые этого не делают, нарушают свои международные обязательства.

48. По мнению Комитета по правам человека Организации Объединенных Наций,

государства-участники должны принять меры не только по предупреждению и наказанию уголовных действий, ведущих к лишению жизни, но также и по предотвращению произвольных убийств, совершаемых их собственными силами безопасности. Лишение людей жизни государственными властями является вопросом чрезвычайной сложности. Поэтому законом должны строго регулироваться и ограничиваться те обстоятельства, при которых человек может быть лишен жизни такими органами власти (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 6 (1982 год), пункт 3, и Nils Melzer, Targeted Killing in International Law, Oxford University Press, 2008, pp. 104, 105).

49. По делу Надеж Дорзема и др. против Доминиканской Республики Межамериканский суд по правам человека постановил (24 октября 2012 года), что Доминиканское государство не выполнило свое обязательство по защите права на жизнь, поскольку не приняло надлежащего законодательного положения о применении силы. Суд вынес заключение, что государству в разумных временных рамках следует внести изменения во внутреннее законодательство посредством включения в него международных стандартов по применению силы сотрудниками правоохранительных органов.

50. Основные принципы гласят: “Правительства и правоохранительные органы принимают и осуществляют нормы и нормативные положения о применении должностными лицами по поддержанию правопорядка силы и огнестрельного оружия против людей” (Принцип 1 и принцип 11) и “обеспечивают, чтобы произвольное или злонамеренное применение силы или огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка каралось в соответствии с их законом как уголовное преступление” (Принцип 7).

51. Государствам следует также принимать разумные меры предосторожности для предотвращения гибели людей путем принятия, в зависимости от необходимости, законов или подзаконных актов. Такие меры включают создание необходимых структур командования и контроля, обеспечение необходимой подготовки сотрудников правоохранительных органов по вопросам применения силы, в том числе менее смертоносных средств, введение, по возможности, требования о необходимости четкого предупреждения перед применением силы и обеспечение оказания медицинской помощи (См. Melzer, (сноска 19), стр. 203). В случае демонстраций следует соблюдать нормы по облегчению их проведения и управлению ими, что необходимо для предотвращения выхода взрывоопасных ситуаций из-под контроля.

52. Согласно основным принципам правительства и правоохранительные органы “разрабатывают как можно более широкий арсенал средств и обеспечивают должностных лиц по поддержанию правопорядка различными видами оружия и боеприпасов, позволяющих дифференцированно применять силу и огнестрельное оружие… В тех же целях необходимо также иметь возможность оснащения должностных лиц по поддержанию правопорядка снаряжением для их самозащиты” ( Принцип 2). Т.е. смысл не просто в том, чтобы такое снаряжение было использовано в случае его наличия (если того потребует необходимость), а в том, чтобы оно, прежде всего, имелось в наличии. Государства также обеспечи обеспечивают прохождение всеми должностными лицами по поддержанию правопорядка подготовки и проверки в соответствии с надлежащей специальной подготовкой к действиям в условиях применения силы (  Принцип 19, а также принципы 18 и 20).

53. Появляется все больше знаний о том, как можно управлять толпой, с тем чтобы снять, а не накалить напряжение (A/HRC/17/28, пункты 17−18), и командование правоохранительных органов обязано обеспечивать, чтобы эти знания использовались в рамках планирования и подготовки собраний и охраны правопорядка в ходе их проведения. Неиспользование такой информации и повторение ошибок прошлого с вытекающими из этого трагическими последствиями противоречит долгу защищать жизнь и должно рассматриваться как неисполнение командованием своих обязанностей. Обеспечение соответствия внутреннего законодательства международным стандартам в области применения силы (и в определенной степени стандартам в области прав человека в целом) является в действительности важной превентивной мерой.

54. В праве прав человека признается, что во время чрезвычайного положения государства могут при соблюдении определенных пределов принимать меры в отступление от своих обязательств по международным договорам в области прав человека (Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 4; Американская конвенция прав человека, статья 27; Арабская хартия прав человека, статья 4; Европейская конвенция о правах человека, статья 15). Во время чрезвычайного положения может быть ограничено или приостановлено действие определенных прав, что же касается права на жизнь, то оно не допускает отступлений и должно соблюдаться даже в таких ситуациях (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 29 (2001 год) и Основной принцип 8).

1. Требование к применению силы

55. Каждый человек имеет право на жизнь и не может быть лишен ее произвольно; “произвольно” в данном контексте означает незаконно с точки зрения международных стандартов. Из этого следует, что право на жизнь не является абсолютным правом, и в определенных обстоятельствах в нем может быть отказано на законных основаниях, но ограничения в отношении этого права являются исключительными по своему характеру и должны соответствовать определенным стандартам. На том, кто заявляет, что лишение человека жизни было оправданным, − в данном случае это государство − лежит бремя доказывания того, что это было совершено с соблюдением установленных условий. В каждом случае лишения человека жизни должны быть соблюдены все следующие требования, образующие в совокупности полный и целостный набор требований, который должен быть предусмотрен системой внутреннего законодательства. Если какое-либо из этих требований не соблюдено, лишение жизни считается произвольным.

а) Достаточная правовая основа

56. С тем чтобы применение смертоносной силы не было произвольным, необходима, прежде всего, достаточная правовая основа. Данное требование считается невыполненным, если смертоносная сила была применена в отсутствие во внутреннем законодательстве положений о соответствующих полнополномочиях или если ее применение основано на национальном законе, не соответствующем международным стандартам (Комитет по правам человека: Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 6 (1982 год), пункт 3, и Nils Melzer, Targeted Killing in International Law, Oxford University Press, 2008, pp. 104, 105).

57. Кроме того, соответствующие законы должны быть опубликованы и доступны общественности (Начова и др. против Болгарии, Европейский суд по правам человека, решения № 43577/98 и № 43579/98 (от 6 июля 2005 года), пункт 102; см. также Nils Melzer, Targeted Killing in International Law, Oxford University Press, 2008, p. 114).

b) Законная цель

58. Ограничение прав, как и применение силы, возможно только для достижения законной цели. Как будет отмечаться ниже, единственной законной целью применения смертоносной силы может быть спасение жизни или защита человека от получения серьезных телесных повреждений.

с) Необходимость

59. Применение силы может быть необходимым только в тех случаях, когда преследуется законная цель. Вопрос состоит в том, следует ли вообще применять силу, и если да, то в каком объеме. Это означает, что применение силы должно быть крайней мерой (по возможности следует применять такие меры, как убеждение и предупреждение), при этом, если сила необходима, она должна быть дифференцированной (минимально требуемой). Кроме того, любая такая сила может применяться только в ответ на неминуемую или непосредственную угрозу, т.е. когда счет идет не на часы, а на секунды (A/68/382, пункты 33−37, и A/HRC/14/24).

60. Считается, что необходимость в контексте применения смертоносной силы имеет три компонента (Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 6 (1982 год), пункт 3, и Nils Melzer, Targeted Killing in International Law, Oxford University Press, 2008, p. 101). Качественная необходимость означает, что для достижения цели избежать применения потенциально смертоносной силы (например, с использованием огнестрельного оружия) невозможно. Количественнаянеобходимость означает, что масштабы применения силы не превышают тех, которые необходимы для достижения цели. Временнáя необходимость означает, что сила должна быть применена к человеку, представляющему непосредственную угрозу. Применение смертоносной (или потенциально смертоносной) силы может быть оправдано только абсолютной необходимостью.

61. Согласно принципу 4, сотрудники правоохранительных органов, насколько это возможно, должны использовать ненасильственные средства, прежде чем прибегать к силе или использованию огнестрельного оружия. Когда ненасильственные средства оказываются неэффективными или не дают каких-либо надежд на достижение намеченного результата, необходимость требует как можно более постепенного наращивания интенсивности применяемой силы.

62. Правительства и правоохранительные органы должны “разрабатывать как можно более широкий арсенал средств и обеспечивать должностных лиц по поддержанию правопорядка различными видами оружия и боеприпасов, позволяющими дифференцированно применять силу и огнестрельное оружие. В их число входит разработка не приводящих к смерти, но нейтрализующих видов оружия, применяемого в надлежащих ситуациях” (Принцип 2).

d) Предупреждение/предосторожность

63. К вышесказанному следует добавить очень часто упускаемое из вида требование о предупреждении или предосторожности ( International Committee of the Red Cross (ICRC), Violence and the Use of Force, Geneva, 2011, p. 17; и Melzer (сноска 19), стр. 101 и 199). Когда встает вопрос о применении силы, ситуацию зачастую уже не исправить. Поэтому в целях спасения жизни людей необходимо заранее принимать все возможные меры во избежание возникновения ситуации, в которой может быть принято решение спустить курок, или же предпринимать все возможные шаги для обеспечения того, чтобы ущерб в случае возникновения такой ситуации был, по возможности, минимальным.

64. Принятие надлежащих мер предосторожности в таком контексте является нарушением права на жизнь. Так, например, в деле Макканн и др. против Соединенного Королевства Европейский суд по правам человека (решение № 18984/91 от 27 сентября 1995 года) постановил, что применение смертоносной силы военнослужащими, которые ошибочно, но искренне полагали, что группа террористов намеревалась произвести взрыв, не являлось нарушением права на жизнь, однако проведение операции без контроля и должной организации явилось в целом нарушением этого права.

e) Соразмерность

65. При применении смертоносной силы также должно быть соблюдено и требование о соразмерности. В целом это означает, что в случае ограничения какого-либо права получаемая польза, в соответствии с принципом соразмерности, должна быть сопоставима с возникшей угрозой (Начова и др. против Болгарии, Европейский суд по правам человека, решения № 43577/98 и № 43579/98 (от 6 июля 2005 года), пункт 102). Интерес, ущемленный в результате применения силы, сопоставляется с защищаемым интересом; в случае применения силы (смертоносной или иной) действует то же правило. Согласно Основным принципам, “во всех случаях, когда применение силы или огнестрельного оружия неизбежно, должностные лица по поддержанию правопорядка проявляют сдержанность в таком применении силы и действуют исходя из серьезности правонарушения и той законной цели, которая должна быть достигнута” (Принцип 5).

66. Соразмерность устанавливает максимум силы, который может быть применен для достижения конкретной законной цели. Т.е. критерий соразмерности позволяет определить, в какой момент должна прекратиться эскалация силы, необходимой для достижения указанной цели (A/61/311, пункт 42). Если необходимость представить в виде лестницы, то соразмерность является ступенью, которая позволяет определить, насколько высоко можно подняться по лестнице силы. Дальше этого потолка применять силу нельзя, даже если это представляется “необходимым” для достижения законной цели.

67. В случае применения (потенциально) смертоносной силы действуют особые критерии. В контексте применения такой силы требование о соразмерности может быть удовлетворено, только если такая сила применяется для сохранения жизни или физической неприкосновенности. Поэтому в отношении смертоносной силы следует применять принцип не обычной, а строгой соразмерности.

68. Согласно статье 3 Кодекса, сотрудники правоохранительных органов могут “применять силу только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей”. В комментарии к статье поясняется: “Следует приложить все усилия к тому, чтобы исключить применение огнестрельного оружия, особенно против детей. Как правило, огнестрельное оружие не должно применяться, за исключением случаев, когда подозреваемый правонарушитель оказывает вооруженное сопротивление или иным образом ставит под угрозу жизнь других и когда другие меры, имеющие менее исключительный характер, недостаточны для пресечения действий или задержания подозреваемого правонарушителя” (Кодекс, комментарий к статье 3).

69. В тексте принципа 9, который является ключевым, термин “сила и огнестрельное оружие”, в отличие от предыдущих положений, не используется − в нем просто говорится о применении огнестрельного оружия. Для огнестрельного оружия в нем устанавливается более высокий порог, чем для силы в целом, и говорится: “Должностные лица по поддержанию правопорядка не применяют огнестрельного оружия против людей, за исключением случаев самообороны или защиты других лиц от неминуемой угрозы смерти или серьезного ранения… и лишь в тех случаях, когда менее решительные меры недостаточны для достижения этих целей. В любом случае преднамеренное применение силы со смертельным исходом может иметь место лишь тогда, когда оно абсолютно неизбежно для защиты жизни”.

70. Принцип 9 служит убедительным подтверждением принципа соразмерности: любое применение огнестрельного оружия против людей должно считаться смертоносным или потенциально смертоносным. В первой части принципа 9 говорится, что потенциально смертоносная сила может быть применена только в случае потенциальной угрозы смерти или соразмерного риска (например, в случае самообороны при попытке изнасилования с применением насилия). Во второй части говорится о намеренном применении смертоносной силы, которое в любом случае возможно лишь тогда, когда оно абсолютно неизбежно для защиты жизни. То, что будет называться принципом “защиты жизни” (намеренное лишение жизни, которое возможно исключительно в целях спасения другой жизни), можно назвать “путеводной звездой” в деле защиты права на жизнь.

71. Согласно общепринятому пониманию сферы применения принципа 9, он должен охватывать все виды оружия, которые созданы для причинения смерти и применение которых может причинить смерть, в том числе такое тяжелое оружие, как бомбы и (запускаемые с беспилотников) ракеты, использование которых представляет собой намеренное смертоносное применение силы.

72. Согласно принципу “защиты жизни” смертоносная сила не может быть применена намеренно лишь для защиты закона и обеспечения порядка или для защиты схожих интересов (например, она не может быть использована для разгона демонстрантов, задержания подозреваемого в совершении преступления или защиты других интересов, как то собственности). Главной целью должна быть защита жизни. На практике это означает, что при намеренном применении смертоносной силы лишь защита жизни может удовлетворить требование о соразмерности и что защита жизни может быть единственной законной целью такого применения силы. Нельзя убить уходящего от преследования грабителя, который не представляет непосредственной угрозы, даже если это означает, что он сбежит.

73. Именно в этом заключается фундаментальное различие между общими принципами международного права и многими национальными системами прав человека. Если главная цель международного права состоит в сохранении жизни и физической неприкосновенности, то во многих национальных правовых системах приоритет отдается охране закона и правопорядка. Наличие возможности для применения смертоносной силы в случаях нарушения закона и правопорядка без постановки вопроса о существовании реальной угрозы сопряжено с серьезными рисками для жизни людей и построения общества, основанного на соблюдении прав человека. Задача заключается в том, чтобы привести нечеткие обобщенные положения некоторых национальных правовых систем в соответствие с требованиями международных стандартов, основывающихся на более жестких принципах.

f) Недискриминация

74. Иногда полиция применяет более насильственные меры к определенным группам лиц, основываясь на институционализированном расизме или дискриминации по этническому признаку ( A/HRC/14/24/Add.8). Осуществление дискриминации по этим или иным признакам также сказывается на положении дел с привлечением к ответственности. Между тем государствам следовало бы создать систему как реагирования, так и упреждения и использовать все имеющиеся средства для борьбы с насилием на почве расовой дискриминации и другими схожими формами насилия в рамках деятельности по охране правопорядка (Начова и др. против Болгарии, Европейский суд по правам человека, решения № 43577/98 и № 43579/98 (от 6 июля 2005 года), пп. 145 и 161).

g) Специальные положения о демонстрациях

75. Широко признается, что задача полиции заключается в оказании помощи в проведении мирных протестов и, в случае необходимости, управлении ими. Помимо изложенных выше общих положений, три из Основных принципов конкретно касаются поддержания порядка в ходе собраний (Заголовок “Поддержание порядка в случае незаконных собраний” неуместен, поскольку в тексте речь также идет и о законных собраниях). В случае законных и мирных собраний сила применяться не может (Принцип 12). При наличии веских оснований для разгона противозаконного собрания ненасильственного характера применение силы ограничивают до необходимого минимума(Принцип 13). Очевидно, что о применении смертоносной силы речь вообще не идет. Тот факт, что в толпе присутствуют демонстранты, совершающие насильственные действия, еще не означает, что демонстрация в целом превращается в немирное собрание (A/HRC/17/28). Во время собраний насильственного характера (которые являются одновременно противозаконными и немирными) должна также применяться лишь минимальная сила, а огнестрельное оружие может использоваться только в соответствии с принципом 9. Открывать беспорядочный огонь по толпе не разрешается в принципе(Geneva Academy, Facilitating Peaceful Protests, Geneva, 2014, p. 21).

h) Особые положения о лицах, находящихся под стражей или в заключении

76. Должностные лица по поддержанию правопорядка в своих отношениях с лицами, находящимися под стражей или в заключении, не применяют огнестрельное оружие, за исключением случаев самообороны или защиты других “от непосредственной угрозы смерти или серьезного ранения, или когда это строго необходимо для предотвращения побега лица, находящегося под стражей или в заключении и представляющего опасность, о которой говорится в принципе 9” Принцип 16).

i) Требования, которые следует соблюдать после применения силы

77. Помимо необходимости установления ответственности, лицам, раненым в результате применения силы или использования огнестрельного оружия сотрудниками правоохранительных органов, должна оказываться медицинская помощь (Принцип 5 с) и статья 6 Кодекса с комментарием), а родственники или близкие друзья раненых или пострадавших лиц должны уведомляться в как можно более короткий срок ( Принцип 5 d). Кодекс и Основные принципы требуют создания эффективных процедур представления и разбора рапортов о всех инцидентах потенциально незаконного применения силы ( Принцип 22 и статья 8 Кодекса с комментарием).

2. Ответственность

78. Процедурный компонент права на жизнь требует, чтобы государства расследовали случаи предполагаемых незаконных и произвольных убийств (Принципы эффективного предупреждения и расследования внезаконных, произвольных и суммарных казней (Принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи (1979 год). См. также резолюцию 1989/65 ЭКОСОС “Эффективное предупреждение и расследование внезаконных, произвольных и суммарных казней” от 24 мая 1989 года). Согласно статье 2(3) Международного пакта о гражданских и политических правах, государства обязаны “обеспечить любому лицу, права и свободы которого… нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве”. Государства-участники обязаны обеспечить, чтобы право на правовую защиту любого лица устанавливалось компетентным органом и чтобы компетентный орган применял средства правовой защиты, когда они предоставляются ( Всеобщая декларация прав человека, статья 8; Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 2.3 b) и с); Замечание общего порядка Комитета по правам человека № 31 (2004 год).

79. Непроведение государством надлежащего расследования случаев гибели людей в результате применения силы уже само по себе является нарушением права на жизнь (Кайя против Турции, Европейский суд по правам человека, решение № 22729/93 (от 19 февраля 1998 года), пункты 86−92, и Макканн и др. против Соединенного Королевства, Европейский суд по правам человека, решение № 18984/91 (от 27 сентября 1995 года), пункт 169). Нередко “многие делают вывод о нарушении государством права на жизнь по причине непроведения эффективного расследования, даже если на основании имеющихся доказательств невозможно точно установить причастность государственных органов к убийству” (Moeckli et al. (eds.) International Human Rights Law, New York, Oxford University Press, 2010, p. 228).

80. Правозащитные органы также считают, что обязанность государства расследовать любые случаи гибели людей в результате применения силы является одним из компонентов права на жизнь (Финукейн против Соединенного Королевства, Европейский суд по правам человека решение № 29178/95 (от 1 июля 2003 года). Определение термина “исчерпывающее и беспристрастное расследование” включает следующие элементы: официальное расследование, начатое государством, независимость от тех, кто может иметь отношение к происшедшим событиям, способность установить, было ли применение силы оправдано в сложившихся обстоятельствах, требование об обеспечении определенного уровня срочности и достаточной оперативности расследования, а также определенного уровня общественного контроля ( Исаева против России, Европейский суд по правам человека, решение № 57950/00 (от 24 февраля 2005 года).

81. Для обеспечения проведения расследований, установления ответственности и возмещения жертвам должны быть приняты, в частности, следующие важные меры: государства обязаны создать систему отчетности во всех случаях, когда должностные лица по поддержанию правопорядка применяют огнестрельное оружие ( Принцип 11 f) и комментарий к статье 3 Кодекса ( Принцип 11 f) и комментарий к статье 3 Кодекса), расследования должны быть также направлены на установление ответственности командования, сотрудники правоохранительных органов должны немедленно сообщать вышестоящему начальству о случаях, в которых применение ими силы или огнестрельного оружия привело к ранению или смерти (Принцип 6).

82. Соответствующие рамки должны предусматривать применение уголовных, административных и дисциплинарных санкций. К уголовной ответственности должны также привлекаться командиры или вышестоящие начальники. Наличия одних законов недостаточно для обеспечения привлечения к ответственности государственных должностных лиц − для этого требуются особые меры. Во многих государствах такие механизмы отсутствуют.

83. Эффективность средств правовой защиты зависит от эффективности расследования. Генеральная Ассамблея заявила об обязанности всех государств “проводить исчерпывающие и беспристрастные расследования… выявлять и предавать суду лиц, несущих ответственность… и принимать все необходимые меры… с тем чтобы положить конец безнаказанности” ( Резолюция 63/182 Генеральной Ассамблеи).

84. Наилучшей практикой является независимый и внешний надзор за деятельностью полиции (A/HRC/14/24/Add.8, пункт 73, а также резолюция Африканской комиссии по правам человека и народов о реформе полиции, ответственности и гражданскому надзору за полицией в Африке (2006 год). Однако одного создания органа по внешнему надзору недостаточно. Для эффективного функционирования ведомство по внешнему надзору за деятельностью полиции должно располагать необходимыми полномочиями и ресурсами, быть независимым и транспарентным, получать и представлять соответствующую информацию, пользоваться поддержкой на политическом уровне и у населения, а также привлекать к своей работе гражданское общество (A/HRC/14/24/Add.8, пункт 74). Кроме того, с тем чтобы иметь долговременный успех, работа надзорного ведомства должна быть чрезвычайно прозрачной (A/HRC/14/24/Add.8, пункты 61–63).               

85. Согласно Основным принципам, правительства устанавливают эффективные процедуры представления и разбора рапортов, а также обеспечивают лицам, пострадавшим от применения силы и огнестрельного оружия, доступ к независимому процессу, включая судебный процесс (Принципы 22−26).

D. Внутреннее законодательство о применении смертоносной силы сотрудниками правоохранительных органов

1. Требования к применению силы

a) Достаточная правовая основа

86. Общую озабоченность вызывает то, что, согласно результатам обзора законодательства, проведенного с целью подготовки настоящего доклада, законы некоторых государств либо эксплицитно разрешают применение смертоносной силы в нарушение международных стандартов, либо содержат положения, допускающие столь широкую трактовка, что это ничего не меняет. Неотделимые друг от друга требования о необходимости и соразмерности зачастую изложены слишком расплывчато, а могут и вовсе отсутствовать.

b) Необходимость

87. Для начала в качестве позитивного момента следует отметить, что положения внутреннего законодательства ряда государств, касающиеся применения силы, все-таки содержат четкие требования о необходимости и соразмерности. Например, в такой форме: “сотрудник полиции в первую очередь всегда пытается использовать ненасильственные средства и может применить силу только в тех случаях, когда ненасильственные средства являются неэффективными или не дают каких-либо надежд на достижение намеченного результата”.

88. Законодательство ряда стран предусматривает применение силы “в масштабах, не превышающих необходимые” или “в минимально необходимых масштабах”. Как отражение принципа необходимости данные положения не вызывают нареканий, однако без соответствующих положений о соразмерности планка находится на слишком низком уровне, и сотрудник правоохранительных органов, который застрелит уходящего от преследования, но не представляющего непосредственной угрозы грабителя, останется, по-видимому, безнаказанным.

89. Положения законодательства большого числа стран о применении силы, изученные для целей подготовки настоящего доклада, сформулированы нечетко и расплывчато. В отношении применения силы зачастую используются такие стандартные формулировки, как “использовать все необходимые разумные средства”, “делать все необходимое” и “использовать такие средства, которые необходимы для осуществления задержания”. Подобные положения, если они не дополнены требованиями о соразмерности и необходимости, предполагают широкую и неограниченную свободу действий сотрудника правоохранительных органов, не обеспечивая каких-либо дополнительных гарантий. Широкая свобода действий сотрудников правоохранительных органов исключает возможность эффективного установления ответственности.

90. Озабоченность также вызывает законодательство государств, в соответствии с которым сотрудникам правоохранительных органов, если им не удалось разогнать собрание, разрешается “осуществлять его разгон с помощью военной силы”.

91. Во многих странах, где действует правило о предупреждении, перед применением силы делается два (или три) предупреждения. Однако в некоторых странах предусмотрено, что, если предупреждение о разгоне собрания было сделано, но не возымело действия, сотрудники правоохранительных органов могут сразу приступать к разгону собрания с применением силы. В ряде государств директивы об организации работы полиции содержат подробные положения в отношении действий, которые следует предпринять, прежде чем будет разрешен разгон собрания. Они, в частности, предусматривают, что необходимо сделать достаточное предупреждение о намерении разогнать собрание, а также последующее предупреждение перед непосредственным разгоном собрания. В некоторых странах также предусмотрено, что предупреждение следует делать на двух и более понятных населению языках.

c) Соразмерность

92. Как отмечалось выше, во многих законах соразмерность вообще не упоминается, однако в других та или иная ссылка на нее все-таки содержится. Например, “применяемая сила должна быть соразмерна поставленной задаче, тяжести правонарушения и сопротивлению лица, против которого она необходима, и использоваться лишь в той мере, в какой это необходимо, и с соблюдением положений закона и приказов”. Хотя это довольно четко отражает требование о соразмерности при применении силы в целом, такая формулировка не охватывает ситуации применения смертоносной силы, в отношении которых установлен очень строгий критерий соразмерности, оставляя, таким образом, этот вопрос открытым. Принцип “защиты жизни” должен быть включен в правовую систему, будь то в форме закона, судебных решений или в ином виде.

93. В изученных законах акцент зачастую делается на целях охраны правопорядка, а не на том, представляет ли соответствующее лицо какую-либо угрозу. Внутреннее законодательство ряда стран эксплицитно не требует соблюдения критериев необходимости и соразмерности при применении силы сотрудниками правоохранительных органов. В качестве примера можно привести положение, которое гласит: “если после получения соответствующего приказа участники собрания не расходятся… [сотрудник полиции] может приступить к разгону такого собрания с применением силы”. Такие законы в значительной мере все еще основываются на модели законодательства колониальных времен. Ярким примером исключительного акцента на охране закона и правопорядка является один закон, согласно которому сотрудник полиции может при необходимости применять силу для предотвращения преодоления любым участником демонстрации (сооруженного полицией) заграждения, причем “такое применение силы может доходить до использования смертоносного оружия”.

94. Хотя в большинстве стран, законодательство которых было проанализировано, действует общее положение о применении силы с помощью любых средств, в ряде стран все же есть специальные положения, касающиеся использования огнестрельного оружия. Это − правильная практика. Некоторые такие национальные законы находятся в соответствии с международными принципами применения смертоносной силы. Встречаются, например, такие положения: “использовать огнестрельное оружие разрешается лишь в случае острой необходимости для спасения человеческой жизни” и “огнестрельное оружие может использоваться лишь для спасения или защиты жизни сотрудника полиции или иного лица, а также в целях самообороны или защиты другого лица при наличии неминуемой угрозы жизни или нанесения серьезных телесных повреждений”. Однако в других странах порог установлен на очень низком уровне. В качестве примера можно привести следующее положение: “Полиция может применять оружие, когда существует угроза общественному порядку или безопасности”.

95. В контексте задержания или предотвращения побега решение о применении силы зачастую принимается исходя исключительно из характера преступления, в совершении которого подозревается соответствующее лицо. Типичным является положение, которое гласит: в целях предупреждения таких преступлений, как кража со взломом, противоправное проникновение в жилище или чудовищные насильственные преступления, “может быть оправдано применение любой силы, нанесение любого вреда и, в случае крайней необходимости, даже убийство”. Есть страны, законодательство которых разрешает применение смертоносной силы при задержании подозреваемого или в целях предотвращения его побега в случае правонарушений, относимых к категориям фелонии и тяжких преступлений, включая похищение. В ряде стран критерием для применения смертоносной силы служит мера наказания за предполагаемое уголовное преступление; зачастую это − преступления, за совершение которых назначаются такие меры наказания, как пожизненное тюремное заключение или заключение сроком на 10 лет и более, однако это не является надежным критерием для определения того, представляет ли конкретное лицо опасность.

96. Аналогичным образом некоторые страны разрешают использовать огнестрельное оружие против заключенных или осужденных лиц, подозреваемых в попытке совершить побег, без каких-либо дополнительных гарантий. В ряде стран, чье законодательство было изучено для целей настоящего доклада, смертоносную силу разрешено применять для защиты собственности.

2. Положения об ответственности

97. В законодательстве ряда государств закреплены подробные процедуры установления ответственности. Однако во многих государствах таких положений нет, хотя не исключено, что положения о представлении рапортов о нанесении ранения, причинении смерти или применении огнестрельного оружия могут в некоторых случаях содержаться в подзаконных актах.

98. Особое беспокойство, однако, вызывают законы, прямо предусматривающие иммунитет сотрудников правоохранительных органов, применивших силу. Эти законы касаются применения силы полицией в целом или в отдельных ситуациях. Действуя вне рамок закона, эти сотрудники полиции, тем не менее, получают менее строгие приговоры, а иногда и полный иммунитет от уголовного преследования. Данное обстоятельство иногда увязывается с тем, что они действовали “добросовестно”, но нередко такие дела полностью выводятся из юрисдикции судов, особенно когда речь идет о разгоне собраний.

99. Согласно законам некоторых государств уголовное преследование сотрудников правоохранительных органов возможно лишь в случае наличия санкции какого-либо государственного органа.

100. На практике отсутствие необходимой системы ответственности в контексте нарушений права на жизнь приводит к тому, что сотрудники полиции оказываются выше закона. Им фактически предоставляются полномочия по своему субъективному усмотрению создавать ситуацию, которая даже хуже “чрезвычайного 

чрезвычайного положения в миниатюре”, поскольку, во-первых, при обычном чрезвычайном положении право на жизнь не подлежит никакому ограничению, а во-вторых, объявление чрезвычайного положения является строго регламентированной процедурой.

E. Менее смертоносные виды оружия

101.  Согласно Основным принципам государства должны разрабатывать и, при необходимости, использовать так называемые “не приводящие к смерти, но нейтрализующие виды оружия” (Принцип 2). Поскольку во времена разработки Основных принципов информация о рисках, связанных с различными видами оружия, была относительно скудной, совсем не удивительно, что эта фраза звучит как почти безоговорочная поддержка того, что в современной практике охраны правопорядка называется “менее смертоносными видами оружия”. Происходящие изменения требуют более нюансированного и аналитического подхода.

102. Появление в последние несколько десятилетий широкой гаммы “менее смертоносных видов оружия” стало важным событием с точки зрения обеспечения охраны правопорядка. Это может привести к еще большему ограничению использования огнестрельного оружия и способствовать дифференцированному применению силы. Однако последнее зависит от характеристик конкретных видов оружия и контекста его использования.

103. Производство разнообразных “менее смертоносных видов оружия” и торговля ими стали настоящей индустрией, которая не перестает развиваться. Относимые к этой категории виды оружия имеют различные характеристики, поражающий эффект и сопутствующие риски. Они включают химическое, ударное травматическое, электрошоковое, акустическое оружие, а также оружие направленной передачи энергии (Davison, “Non-lethal” weapons, Palgrave, Macmillan, 2009).

104. Проблема заключается в том, что в определенных ситуациях “менее смертоносные виды оружия” являются на самом деле смертоносными и могут причинить серьезные телесные повреждения. Риски зависят от типа оружия, контекста его использования и уязвимости объекта или объектов его применения. В случае оружия, которое не может быть применено по отношению к отдельно взятому лицу, могут пострадать случайные прохожие.

105. Растущий и в основном саморегулируемый рынок “менее смертоносных видов оружия” не может единолично определять порядок применения систем вооружения для обеспечения правопорядка, особенно в тех случаях, когда это может привести к человеческим жертвам (Corney, Less Lethal Systems and the Appropriate Use of Force, Omega Research Foundation, 2011, p. 2). Необходимы четкие и надлежащие международные стандарты (Например, принцип 3).

106. Помимо стандартов, которые могут быть установлены полицией отдельных стран и производителями, необходимы руководящие принципы разработки и использования этих систем вооружения, сформулированные на независимой основе. Также, возможно, необходимо ввести ограничения в отношении международного оборота и распространения этих видов оружия. Подготовка сотрудников правоохранительных органов по вопросам использования новых видов

оружия должна отвечать конкретным требованиям, быть регулярной и строиться с соблюдением принципов права прав человека.

107. По мнению МККК, в качестве оружия для обеспечения правопорядка могут использоваться лишь такие токсичные химические вещества, как химические средства борьбы с беспорядками, т.е. “слезоточивый газ”, при этом он особо отметил риски, связанные с использованием других химических веществ, а также предусмотренные международными правовыми рамками жесткие ограничения в этой сфере. Комитет выражает озабоченность по поводу того, что применение некоторых токсичных химических веществ в целях поддержания правопорядка может стать причиной гибели или навсегда сделать инвалидами тех, кто оказался в зоне поражения, а также подорвать нормы международного права, запрещающие химическое оружие, и в конечном итоге разрушить консенсус относительно недопустимости использования отравляющих веществ в качестве оружия в ходе вооруженного конфликта (http://www.icrc.org/eng/resources/documents/legal-fact-sheet/2013-02-06-toxic-chemicals-weapons-law-enforcement.htm).

F. Возможности участия в реформе внутреннего законодательства, ее поощрения и поддержки

108. В реформе законодательства, о которой идет речь в настоящем докладе, участвует или может принять участие широкий круг субъектов. Безусловно, что главную роль здесь играют сами государства. Однако есть множество других субъектов, способных поддержать соответствующие изменения или способствовать им. К ним относятся неправительственные организации (НПО), научное сообщество, национальные правозащитные учреждения (НПЗУ) и международные надзорные органы по правам человека.

109. В этой связи можно отметить ряд уже существующих инициатив и возможностей. Мандат УВКПЧ предусматривает проведение консультаций с государствами в целях поощрения реформы внутреннего законодательства и налаживания сотрудничества на межгосударственном и региональном уровнях.

110. Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (ЮНОДК) несет особую ответственность за поощрение применения Кодекса и Основных принципов. Отделения ЮНОДК на местах совместно с государствами ведут работу по реформе законодательства и всячески содействуют ее проведению. Предстоящие конгрессы Организации Объединенных Наций по противодействию преступности станут прекрасной возможностью для повышения значимости указанным мерам. Механизм Комиссии Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию также обеспечивает возможности для проведения дальнейшей работы, реформы внутреннего законодательства, мониторинга или обзора осуществления государствами Кодекса и Основных принципов.

111. Одним из направлений деятельности МККК является работа с правительствами стран всего мира по разработке законодательства, обеспечению соблюдения законов и защите людей во время вооруженных конфликтов и в иных ситуациях, где имеет место насилие. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека занимаются вопросами реформирования системы обучения и подготовки сотрудников полиции, охраны правопорядка в общинах, а также административными административными и структурными реформами. Европейская комиссия за демократию через право оказывает поддержку своим членам в вопросах прав человека и обеспечении верховенства права.

112. Панафриканский парламент располагает возможностями для обеспечения принятия типовых законов и проведения исследований в целях согласования законодательства. Африканская комиссия по правам человека и народов стремится наладить взаимодействие с НПЗУ и НПО, обладающими опытом в вопросах охраны правопорядка и защиты прав человека в Африке. Хорошей основой для проведения реформ служит тематическое исследование в отношении права на жизнь, проведенное Межправительственной комиссией по правам человека Ассоциации стран Юго-Восточной Азии. Мандат Комиссии по международному праву Африканского союза также обеспечивает возможности для участия в процессе реформирования внутреннего законодательства стран и его поддержки.

113. Во многих странах мира проводится очень мало исследований, посвященных правовым нормам и практике применения силы; зачастую это именно те страны, где такие исследования наиболее необходимы. Для местных исследователей это должно стать приоритетом. Кроме того, факультетам права и схожим институтам всего мира следует включить изучение Кодекса и Основных принципов в свои учебные программы.

114. Помимо этого, следует повышать уровень осведомленности о Кодексе и Основных принципах. Соответствующие мероприятия следует проводить в широких масштабах в правоохранительных органах, правительствах, университетах и обществе в целом.

G. Выводы

115. Между международными стандартами, регулирующими вопросы применения смертоносной силы сотрудниками правоохранительных органов и их ответственности и внутренним законодательством многих стран существуют значительные и многочисленные различия.

116. Приведение внутреннего законодательства по вопросам применения силы в соответствие с международными стандартами должно являться одним из главных приоритетов для государств и международного сообщества.

117. Для начала всем государствам следует ответить на вопрос, признается ли их законодательством принцип “защиты жизни”.

H. Рекомендации

1. Для Организации Объединенных Наций

118. Органам Организации Объединенных Наций, занимающимся вопросами мониторинга положения в области прав человека, в том числе договорным органам, специальным процедурам и механизму универсального периодического обзора, следует тщательно изучить законодательство и практику государств. Также следует тщательно изучить предусмотренные законодательством и используемые на практике механизмы, которые регулируют вопросы ответственности сотрудников правоохранительных органов. Несоздание государством правовых рамок применения силы сотрудниками правоохранительных органов, соответствующих международным стандартам, должно уже само по себе рассматриваться как нарушение права на жизнь.

119. Комитету по правам человека следует рассмотреть вопрос о подготовке еще одного замечания общего порядка, посвященного праву на жизнь. Совету по правам человека следует рассмотреть возможность назначения экспертного органа для разработки стандартов и руководящих принципов в отношении менее смертоносных видов оружия, которые бы позволили дифференцировано применять силу в соответствии с международными нормами и стандартами.

120. Организации Объединенных Наций следует поддерживать контакты с региональными и национальными инициативами в области прав человека, в том числе инициативами научного сообщества, для наращивания возможностей в целях обеспечения более эффективного соблюдения международных стандартов и повышения уровня осведомленности о них. 

2. Для государств

121. Привести, при необходимости, внутреннее законодательство, регулирующее применение силы сотрудниками правоохранительных органов, в соответствие с международными стандартами. Реформы не должны ограничиваться лишь одним законодательством, ими следует охватить оперативные процедуры и инструменты подготовки.

122. Должное внимание следует уделять тому, имеют ли сотрудники правоохранительных органов надлежащую подготовку и снаряжение для предупреждения ситуаций, в которых может возникнуть необходимость применения силы, в частности в рамках осуществления контроля за собраниями.

123. Большое внимание следует, в частности, уделять эффективным независимым механизмам ответственности. Эту работу следует проводить в консультации с НПЗУ или управлениями омбудсменов и гражданским обществом.

124.    Государства должны обеспечить, чтобы о законодательстве по вопросам применения силы была осведомлена широкая общественность.

125. Государства не должны использовать чрезвычайное положение или угрозу террористических актов в качестве предлога для ослабления права на жизнь путем предоставления сотрудникам правоохранительных органов неограниченных полномочий по применению силы.

3. Для региональных органов

126. Право на жизнь должно быть одним из основных приоритетов для региональных систем защиты прав человека. Новым системам следует объединять свои усилия в этой области с Организацией Объединенных Наций и другими региональными системами.

127. Региональным органам следует взаимодействовать с субрегиональными органами, которые хорошо знакомы с законодательством и практикой стран региона, с тем чтобы способствовать проведению необходимой реформы законодательства. Для поощрения проведения необходимых реформ следует создавать партнерства. 

128. Региональным органам следует осуществлять мониторинг внутреннего законодательства о применении силы и механизмов ответственности, а также рассмотреть возможность принятия резолюций об укреплении этих механизмов.

4. Для национальных правозащитных учреждений

129. Защита права на жизнь должна быть одним из главных приоритетов для НПЗУ. В этой связи им следует установить, в какой мере внутреннее законодательство соответствует международным стандартам, и, если необходимо, начать работу, с тем чтобы способствовать проведению реформы законодательства.

5. Для НПО и гражданского общества

130.    НПО и гражданскому обществу следует вступить в диалог с государствами в отношении применяемого законодательства и использовать все имеющиеся на международном уровне возможности (как-то подготовка независимых докладов) с целью постановки проблем, требующих решения.

131. Изучение и преподавание норм применения силы должно стать приоритетом для научных сотрудников университетов и других организаций во всех странах мира.

6. Для доноров

132. Необходимость приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами должна быть приоритетом для тех, кто предоставляет государствам финансовую и иную помощь.

III. Дистанционно-пилотируемые летательные аппараты или боевые беспилотники и новые автономные системы вооружения

133. В течение ряда лет мандатарий информировал Совет по правам человека и Генеральную Ассамблею о проблемах, возникающих в связи с использованием дистанционно-пилотируемых летательных аппаратов или боевых беспилотников (A/HRC/4/20/Add.1 пункты 245−246, 359; A/HRC/11/2/Add.5 пункт 32; A/HRC/14/24/Add.6, пункты 79–86 и A/HRC/20/22/Add.3 пункт 81. См. также документы Генеральной Ассамблеи: A/65/321, A/68/382 и A/68/382/Corr.1, A/68/389), а недавно он также представил информацию об автономных системах вооружения (или боевых автономных роботизированных системах (БАРС)) ( A/HRC/23/47 и A/65/321). Хотя на борту этих летальных аппаратов человек физически не находится, в случае с ударными беспилотниками, по крайней мере, управление осуществляется человеком с земли, и он принимает решение о том, по кому и когда вести огонь. Автономных систем вооружения в боевом составе пока еще нет, но если это произойдет, то эти огневые средства после их приведения в действие будут самостоятельно и без участия человека выбирать и поражать цели. Проведенные на данный момент в Совете по правам человека обсуждения по этим вопросам были плодотворными и продуктивными. Недавно Совет также принял резолюцию об организации на эту тему интерактивной дискуссии с участием приглашенных экспертов (A/HRC/25/22, пункт 4).

134.    В связи с как боевыми беспилотниками, так и автономными системами вооружения возникают сложные вопросы и проблемы в области международного гуманитарного права и прав человека, в частности права на жизнь. Подробные соображения по этим вопросам содержатся в предыдущих докладах Специального докладчика Совету по правам человека и Генеральной Ассамблее. Настоящий же доклад является хорошей возможностью для того, чтобы сделать ряд кратких замечаний.

A. Дистанционно-пилотируемые летательные аппараты (или боевые беспилотники)

135. Прошло более 10 лет с тех пор, как в Йемене 3 ноября 2002 года вне рамок традиционного вооруженного конфликта был нанесен первый авиаудар с использованием боевого беспилотника (E/CN.4/2003/3, пункт 39). За прошедший с того времени период и по состоянию на февраль 2014 года в результате авиаударов с использованием боевых беспилотников только в Пакистане, Йемене и Сомали погибли, согласно некоторым источникам, как минимум 2 835 человек (См. http://www.thebureauinvestigates.com/category/projects/drones/).

136. В ряде случаев такие авиаудары с использованием боевых беспилотников, возможно, не выходили за рамки норм международного гуманитарного права (МГП) и осуществлялись в соответствии с ним, однако в других случаях есть серьезные основания для беспокойства, что они, возможно, были произведены без соблюдения требований МГП. Кроме того, некоторые удары были, возможно, осуществлены вне рамок вооруженного конфликта, а потому должны оцениваться по более строгим требованиям международного права прав человека, которые − и это можно сказать с большой уверенностью − не были соблюдены. Как обстояло дело в ряде других случаев вообще неясно. Хотя по большинству аспектов международного права, касающимся боевых беспилотников, существует согласие, имеется ряд областей, где вопрос о его толковании еще является предметом полемики.

137. Правовая неопределенность относительно толкования важных норм, касающихся применения силы в международном контексте, представляет очевидную опасность для международного сообщества. Если оставить за различными сторонами право по-своему толковать столь важные нормы в указанной области, это может привести к созданию неблагоприятных прецедентов, когда государства получают широкую свободу действий, для того чтобы лишать человека жизни, а шансы задействования механизма ответственности являются ничтожными. Такая ситуация подрывает принцип защиты права на жизнь. Она также подрывает принцип господства права и способность международного сообщества поддерживать прочность фундамента для обеспечения международной безопасности.

138. С тем чтобы содействовать достижению более прочного глобального консенсуса в отношении регулирования (в рамках международного права) различных аспектов нанесения авиаударов с использованием боевых беспилотников, Совету и другим соответствующим органам предлагается рассмотреть вопрос о том, чтобы высказать свое мнение относительно применимых правовых рамок использования беспилотников, как это уже было в некотором смысле сделано Генеральной Ассамблеей (18 декабря 2013 года Генеральная Ассамблея приняла консенсусом резолюцию 68/178, в пункте 6 s) которой она настоятельно призвала государства “обеспечивать, чтобы любые принимаемые меры или средства борьбы с терроризмом, включая использование дистанционно-пилотируемых летательных аппаратов, согласовывались с их обязательствами, вытекающими из международного права, включая Устав Организации Объединенных Наций, международное право прав человека и международное гуманитарное право, в частности принцип избирательности и соразмерности”).

139. В заявлении, которое было сделано Европейским союзом (ЕС) (См. #full-text, 1:30:10 и резолюцию Европейского парламента об использовании ударных беспилотников (2014/2567(RSP)) в ходе обсуждения доклада Специального докладчика в октябре 2013 года в Третьем комитете Генеральной Ассамблеи и поддержано Соединенным Королевством (См. #full-text (1:48:36), излагается важная отправная позиция. По мнению ЕС:

a) существующие международные правовые рамки являются достаточными для регулирования вопроса о нанесении ударов с использованием беспилотников;

b) право на жизнь может быть защищено надлежащим образом только в случае соблюдения всех ограничений в отношении применения силы, предусмотренных международным правом;

c) ключевые международные нормы, касающиеся применения силы, не должны предаваться забвению для целей использования беспилотников таким образом, как это делается в настоящее время;

d) для повышения ответственности следует обеспечить прозрачность в отношении всех операций с использованием беспилотников.

140. Упомянутая выше позиция является минималистской. Подобное заявление Совета, в которое, возможно, следует включить приводимый ниже пункт, поможет по крайней мере сузить внешние границы обсуждения:

e) Любое лишение человека жизни вне узких рамок вооруженного конфликта должно отвечать требованиям права прав человека и принципам строгой необходимости и соразмерности.

Рекомендация

141.    Совету по правам человека следует высказать свое мнение по вопросу о том, как соответствующие нормативные рамки применяются к дистанционно-пилотируемым летательным аппаратам или боевым беспилотникам, изложив при этом базовые толкования положений международного права, которые он считает применимыми.

B. Автономные системы вооружения

142.    Прошло не так много времени с того момента, как в мае 2013 года Совет рассмотрел вопрос об автономных системах вооружения (A/HRC/23/47). Заслуживает одобрения то, как быстро данной темой занялись различные органы Организации Объединенных Наций. Она, в частности, была рассмотрена Первым комитетом Генеральной Ассамблеи ( См. http://www.stopkillerrobots.org/2013/10/unga2013/) и Управлением по вопросам разоружения Организации Объединенных Наций (Например, www.un.org/disarmament/content/spotlight/index_2013.shtml и www.un.org/disarmament/special/meetings/firstcommittee/68/pdfs/TD_29-Oct_CW_Netherlands.pdf). Кроме того, Институт Организации Объединенных Наций по исследованию проблем разоружения также начал процесс экспертного анализа соответствующих вопросов.

143.    Быть может, самым знаменательным в этой связи событием в Женеве стало решение государств − участников Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия включить этот вопрос в свою повестку дня и провести в мае 2014 года соответствующее мероприятие (См. http://www.reachingcriticalwill.org/news/latest-news/8583-ccw-adopts-mandate-to-discuss-killer-robots). Это решение следует приветствовать как важный и серьезный шаг вперед.

144.    Хотя вопрос об автономных системах вооружения безусловно относится к тематике разоружения и должен рассматриваться в соответствующем контексте, он имеет далеко идущие последствия для прав человека, особенно для прав на жизнь и человеческое достоинство, и потому также является вопросом прав человека. Исходя из опыта применения боевых беспилотников, существует опасность, что этот вид оружия будет использоваться вне географических границ происходящих вооруженных конфликтов. По этой причине вопрос об автономных системах вооружения должен оставаться в повестке дня Совета. Рассмотрение вопроса об автономных системах вооружения в контексте исключительно разоружения или прав человека без их взаимной увязки уменьшит шансы международного сообщества найти устойчивое и всеобъемлющее решение этой насущной проблемы.

Рекомендации

145.    Совету по правам человека следует продолжать заниматься проблемой автономных систем вооружения, поскольку, в частности, речь идет о правах на жизнь и достоинство. Совету как главному органу Организации Объединенных Наций в области прав человека следует включиться в соответствующую работу структур, занимающихся вопросами разоружения, и озвучить свою позицию в рамках международного обсуждения.