Необоснованный отказ национального суда направить вопрос о внедрении государством директив Сообщества о заработной плате врачам на рассмотрение Суда Европейских Сообществ

1455037551Текст решения (фр.)

Перевод решения (рус.)

21 июля 2015 года Европейский суд по правам человека вынес решение “Скипани и другие против Италии” (№ 38369/09), признав нарушение статьи 6 § 1 Конвенции и присудив компенсацию в размере 39 000 евро в счет возмещения нематериального вреда и 5 000 евро в счет возмещения затрат и расходов.

Факты

Заявители являются врачами, поступившими на курсы специализации до начала 1991-1992 учебного года.
20 июля 1996 года заявители подали в суд г. Рима иск к Председателю Совета Министров о получении компенсации за вред, якобы нанесенный им инертностью итальянского государства по внедрению в национальное законодательство двух директив Сообщества № 363 от 16 июня 1975 года и № 82 от 26 января 1976 года.
Заявители утверждали, что, в соответствии с положениями этих директив, врачи имеют право на получение заработной платы в период повышения своей квалификации и, что Государства-члены ЕС обязаны включить принципы, изложенные в данных директивах, в их правовые системы до 31 декабря 1982 года. Они утверждали, что Италия выполнила это обязательство только 8 августа 1991 года, издав законодательный декрет № 257. По мнению заявителей, этим декретом предусматривалось, что, начиная с 1991-1992 учебного года, каждый врач, поступивший на курсы специализации, имел право на получение стипендии, размер которой в 1991 году составлял 21 500 000 итальянских лир (ITL – около 11 103 евро) и, что диплом об окончании этих курсов давал право на получение баллов при участии в конкурсах для врачей.
По мнению заявителей, задержка в имплементации во внутреннее законодательство принципов, предусмотренных упомянутыми директивами, лишало заявителей вплоть до 1991 года прав, признанных директивами Сообщества. В связи с этим, они требовали выплатить каждому по 21 500 000 итальянских лир за каждый год обучения до 1991 года, с добавлением суммы, размер которой устанавливался по справедливости, за возмещение ущерба, причиненного вследствие не начисления им баллов при участии в конкурсах для врачей.
Решением от 21 февраля 2000 года, полученным судебной канцелярией 1-го марта 2000 года, суд г. Рима отклонил иск заявителей.
Суд г. Рима отметил, что Суд Европейских Сообществ 1 (СЕС) считает, что Государство обязано возмещать ущерб, причиненный лицам, в следствии несоблюдения обязательств сообществ, в число которых входило и обязательство имплементировать во внутреннее законодательство директивы Сообщества.
Также, по мнению суда г. Рима, СЕС (решение от 25 февраля 1999 года, дело С-131/97, Carbonari) отметил, что директива № 363 от 16 июня 1975 года была достаточно ясной в ее части, которой устанавливалось право врачей, поступивших на курсы специализации, на получение заработной платы. Государство, в свою очередь, имело полную свободу действий в определении размера этой заработной платы, в определении органа, ответственного за ее выдачу и в установлении условий для ее получения (в особенности в отношении форм обучения). Таким образом, заявители не имели полного и абсолютного права (diritto soggettivo), а имели лишь законный интерес (interesse legittimo), то есть отдельный статус, который непрямо охраняется настолько, насколько он согласуется с общественным интересом (см., например, Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano c. Italie [БП], № 38433/09, § 25, CEDH 2012). Для суда г. Рима этого утверждения было недостаточно для того, чтобы отклонить иск заявителей, так как Кассационный суд отныне считал, что законный интерес может послужить причиной для выплаты компенсации (см., в частности, решение Объединенных Секций № 500 от 1999 года).
Также, по мнению суда г. Рима, задержка в имплементации директив представляла собой «явное и серьезное» нарушение государственных обязательств; плюс ко всему, по мнению суда, ни одно переходное положение не регулировало ситуацию относительно тех врачей, которые поступили на курсы специализации до 31 декабря 1983 года. Законодательный декрет № 257 от 1991 года начал применятся только с начала 1991-1992 учебного года. Суд г. Рима счел, что утверждаемый заявителями ущерб был причинен в результате поведения Государства и, что он должен быть компенсирован.
Однако, суд г. Рима отметил, что для получения компенсации, заявителям было необходимо доказать, что курсы специализации, на которых они обучались, удовлетворяли требования, предусмотренные правом Сообщества и, что при участии в конкурсах для врачей полученные дипломы не были учтены в соответствии последним. Суд г. Рима подытожил, что в настоящем деле такие доказательства не были предоставлены, соответственно иск заявителей должен был быть отклонен.
Заявители обжаловали это решение в апелляционной инстанции, утверждая, главным образом, что они не должны были доказывать существование такого ущерба, по причине того, что это было автоматическим и необходимым следствием, небрежного в их глазах, поведения Государства (damnum in re ipsa).
Решением от 18 сентября 2003 года, полученным судебной канцелярией 6 октября 2003 года, апелляционный суд г. Рима отклонил апелляционную жалобу заявителей.
Апелляционный суд отметил, что вопрос немедленного применения директив Сообщества в рамках национальной правовой системы являлся предметом противоречий в прецедентном праве. Суд отмечает, что в недавно принятых решениях (№4915 от 1-го апреля 2003 года и №7630 от 16 мая 2003 года) Третья секция кассационного суда пришла к противоположным выводам по этому вопросу. По мнению апелляционного суда, упомянутые заявителями директивы не могли быть немедленно применены, так как в них говорилось о «соответствующем вознаграждении», однако при этом не устанавливался размер такого вознаграждения. Также, по мнению апелляционного суда, нельзя было сказать, что размер вознаграждения приравнивался к сумме, указанной в законодательном декрете № 257 от 1991 года, не имеющем обратной силы. Апелляционный суд счел, что такая интерпретация соответствовала практике, установленной кассационным судом в аналогичных делах (см. решение № 9842 от 2002 года). Апелляционный суд пришел к выводу, что в отсутствие дальнейшего разъяснения права Сообщества, ни на одно государство не может быть возложена ответственность за задержку в имплементации настоящих директив.
В дополнение, апелляционный суд уточнил, что заявители не предоставили документов, подтверждающих длительность и интенсивность курсов специализации, на которых они обучались.
Заявители обжаловали это решение в кассационном порядке. Они отмечали, что не требовали выплаты компенсации, предусмотренной директивами Сообщества, а ссылались на бездействия Государства относительно имплементации этих директив в национальное законодательство. В данных обстоятельствах, по мнению заявителей, вопрос подлежала ли немедленному применению в Италии или нет директива № 363 от 16 июня 1975 года не имел значения. По мнению заявителей, в аналогичном деле, касающемся врача, у которого не было возможности посещать курсы специализации и получать соответствующую компенсацию, кассационный суд признал наличие ответственности Государства (упомянутое решение третьей секции № 7630 от 16 мая 2003 года).
Заявители также утверждали, что в соответствии с СЕС, Государство обязано было возмещать лицам ущерб в случаях: а) если директива, даже не подлежащая немедленному применению в национальном законодательстве, наделяла их определенными правами; b) когда эти права могли быть определены в соответствии с положениями директивы; и с) когда существовала причинная связь между нарушением Государством своих обязательств и ущербом, причиненным лицам. Однако, по мнению заявителей, апелляционный суд не обосновал свое решение наличием или отсутствием этих элементов.
На аргумент апелляционного суда о том, что заявители не предоставили документов, доказывающих длительность и интенсивность курсов специализации, на которых они обучались, заявители ответили, что, в соответствии с упомянутым решением № 7630 от 2003 года, пассивность Государства помешала врачам предоставить такие доказательства.
Вместе с тем, заявители утверждали, что в (упомянутом) решении Carbonari, СЕС признал, что лица, пострадавшие в связи с задержкой в имплементации упомянутых директив, имели право на возмещение ущерба. Речь идет о мерах, помещающих эти лица, насколько это возможно, в ситуацию, в которой они бы находились, если бы не было нарушено право Сообщества. Заявители отмечали, что, следовательно, единственным доказательством, которое они могли предоставить, являлось только то, что они обучались на курсах специализации в период с 1982 по 1991 года. В результате, ущерб, причиненный заявителям, имел характер in re ipsa. Сам СЕС (решение от 3 октября 2000 года, дело C-371/97, Gozza) указал, что врачи, принятые в специализированные учреждения до 1991-1992 учебного года, обучались в соответствии с положениями права Сообщества.
В свете этих аргументов, заявители просили кассационный суд принять их жалобу. В качестве альтернативы, они также просили кассационный суд направить данный вопрос на рассмотрение СЕС для того, чтобы определить: а) может ли неспособность итальянского Государства применить директивы № 363 от 16 июня 1975 года и № 82 от 26 января 1976 года в установленный срок, рассматриваться как явное и серьезное нарушение права Сообщества, ведущее к обязательству Государства возместить ущерб, причиненный потерпевшим; b) могут ли условия, предусмотренные законодательным декретом № 257 от 1991 года, усложнить или сделать невозможным, получение такой компенсации.
Решением от 14 ноября 2008 года, полученным судебной канцелярией 9 января 2009 года, находя, что апелляционный суд привел правильную и логическую аргументацию по всем спорным вопросам, кассационный суд отклонил жалобу заявителей.
Кассационный суд вновь сослался на аргументы апелляционного суда, в соответствии с которым директивы № 363 от 16 июня 1975 года и № 82 от 26 января 1976 года не подлежали немедленному применению в Италии, так как они не устанавливали размера «соответствующего вознаграждения». Далее кассационный суд отметил, что задержка в имплементации директив привела, в соответствии с устоявшейся практикой СЕС, к праву на возмещение лицам причиненного ущерба. Таким ущербом являлась потеря шанса воспользоваться преимуществами, предусмотренными упомянутыми директивами (см., в частности, решение кассационного суда, № 3283 от 12 февраля 2008 года и № 6427 от 11 марта 2008 года).
Кассационный суд отметил, что в жалобе, поданной в апелляционной суд, заявители не просили о возмещении такого ущерба, однако они утверждали, что ущерб, причиненный оспариваемой задержкой в имплементации, имел характер in re ipsa и, что законодательный декрет № 257 от 1991 года создавал дискриминационные условия между врачами, которые обучались на курсах специализации до его вступления в силу и теми, кто обучался на таких курсах уже после его вступления в силу. Кассационный суд счел, что апелляционный суд обосновал свое решение по этим вопросам. Кассационный суд признал, что аргументов апелляционного суда было бы недостаточно, если бы в жалобе шла речь о потере шанса воспользоваться упомянутыми привилегиями, однако жалоба заявителей, направленная в апелляционный суд, не относилась к такому случаю.
Решение кассационного суда не содержало ни одной ссылки на вопрос, который заявители поднимали в качестве альтернативы.
19 января 2009 года, секретариат кассационного суда уведомил представителя заявителей о том, что обоснование решения от 14 ноября 2008 доступно и с ним можно ознакомиться.

Оценка Суда

Суд напоминает, что в решении Vergauwen et autres (§§ 89-90), он изложил следующие принципы (см. решение Dhahbi, § 31):

– статья 6 § 1 Конвенции возлагает на национальные суды обязательство мотивировать с точки зрения применимого законодательства решения, которыми они отказывают в постановке преюдициального вопроса;

– если разбирательство основывается на утверждении о нарушении статьи 6 § 1 Конвенции, задача Суда состоит в том, чтобы убедиться, что обжалуемое решение об отказе мотивировано надлежащим образом;

– если Суду надлежит провести строгую проверку, он не должен рассматривать ошибки, которые совершили национальные суды при толковании или применении соответствующего права;

– в связи с особыми условиями абзаца третьего статьи 234 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (нынешняя статья 267 ДФЕС), это означает, что национальные суды, решения которых не подлежат обжалованию в соответствии с национальным законодательством, которые вынесли решение об отказе в удовлетворении ходатайства об обращении в Суд Европейских сообществ в преюдициальном порядке по вопросу о толковании права Сообщества, поднятого перед ними, должны мотивировать свои отказы с точки зрения исключений, предусмотренных устоявшейся практикой СЕС. Следовательно, суды должны приводить доводы, на основании которых они сочли, что вопрос не является существенным, что рассматриваемое положение права Сообщества уже растолковывалось СЕС или, что надлежащее применение права Сообщества позволяет с очевидностью полагать, что не существует никакого разумного сомнения относительно его применения.

В данном случае, в той части жалобы, которая не была принята к рассмотрению, заявители просили кассационный суд направить СЕС запрос о вынесении предварительного решения по таким вопросам: а) может ли неспособность государства Италии применить директивы № 363 от 16 июня 1975 года и № 82 от 26 января 1976 года в установленный срок, рассматриваться как явное и серьезное нарушение права Сообщества, ведущее к обязательству Государства возместить ущерб, причиненный потерпевшим; b) могут ли условия, предусмотренные законодательным декретом № 257 от 1991 года, усложнить или сделать невозможным, получение такой компенсации. Эти решения не могли быть обжалованы в судебном порядке на национальном уровне, Кассационный суд должен был мотивировать свой отказ с точки зрения исключений, предусмотренных устоявшейся практикой СЕС (Dhahbi, précité, § 32).

Суд изучил решение кассационного суда от 14 ноября 2008 года и не нашел в нем ни упоминания требования заявителей о направлении запроса о вынесении предварительного решения, ни причин, по которым суд решил, что поднятый вопрос не был столь важным, чтобы передавать его на рассмотрение СЕС. Хотя действительно, в своей аргументации кассационный суд отметил, что задержка в имплементации директив привела, в соответствии с устоявшейся практикой СЕС, к возникновению права на возмещение лицам причиненного ущерба (см. параграф 25 выше). Однако Правительство утверждает, что по факту, это утверждение может рассматриваться, как неявная причина для отказа в первой части преюдициального вопроса, поднятого заявителями. Однако даже если предположить, что это так, данное утверждение не объясняет, почему вторая часть преюдициального вопроса – могут ли условия, предусмотренные законодательным декретом № 257 от 1991 года, усложнить или сделать невозможным, получение такой компенсации – была признана неприемлемой. 

Таким образом, аргументы кассационного суда не позволяют понять либо вторая часть преюдициального вопроса была сочтена несущественной, либо относящейся к достаточно ясному положению, либо же она просто была проигнорирована (см., mutatis mutandisDhahbi, précité, § 33; см., также решение, a contrarioVergauwen, § 91, в котором Суд установил, что Конституционный Суд Бельгии должным образом мотивировал свой отказ в направлении запроса о вынесении предварительного решения).

Этого достаточно для того, чтобы прийти к выводу, что была нарушена статья 6 § 1 Конвенции.

Совпадающее мнение судьи Войтычека

“…7. В обстоятельствах данного дела, я могу отметить, что обоснование решения, вынесенного кассационным судом, не соответствует в полной мере общим требованиям о надлежащей обоснованности судебных решений, вытекающим из статьи 6 Конвенции. Тем не менее, предположение о том, что отсутствие аргументации отказа в постановке преюдициального вопроса привело к нарушению статьи 6 Конвенции, мне кажется проблематичным. Лично я предпочел бы более детализированный подход в этой сфере.”

Текст решения (фр.)

Перевод решения (рус.)