Проблема вичерпання національних засобів юридичного захисту у практиці Європейського суду з прав людини

Автор: Юрист Марія Авдєєва, спеціально для сайту precedent.in.ua
FullSizeRender

Марія Авдєєва

Актуальність даної статті обумовлена зростанням кількості неприйнятних заяв у Європейському суді з прав людини. Стаття присвячена проблемі використання національних засобів юридичного захисту, їх доступності та ефективності. Стаття містить винятки із правила вичерпання національних засобів юридичного захисту.

Питання, пов`язані з правом на звернення до Європейського суду з прав людини (далі за текстом – Суд) набувають все більшу актуальність. За статистикою неприйнятними визнаються від 90 до 95 відсотків заяв стосовно різних держав однією з яких є Україна. Згідно офіційних даних Суду у 2015 році щодо України було визнано неприйнятними 5,712 заяв із загальної кількості 5,793 справ. Загалом у період з 1959-2015 роки щодо України було визнано неприйнятними 57,982 заяв із 62,797 справ.

Одним із важливих критеріїв прийнятності Заяви є вичерпання усіх засобів внутрішньодержавного захисту.

Так, стаття 55 Конституції України гарантує право кожного після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.  Відповідно до статті 35 § 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі за текстом – Конвенція) Суд може брати справу до розгляду лише після того, як було вичерпано всі національні засоби юридичного захисту, згідно із загальновизнаними принципами міжнародного права.

Мета правила вичерпання внутрішніх засобів правового захисту полягає в тому, щоб дати можливість національним органам, і насамперед судам, запобігти або виправити передбачувані порушення Конвенції. Це правило грунтується на положенні, висвітленому у статті 13 Конвенції, відповідно до якого у внутрішньому правовому порядку мають бути присутніми ефективні засоби захисту від порушень прав, гарантованих Конвенцією.

Межі використання національних засобів юридичного захисту

 Заявники повинні вичерпати лише ті наявні національні засоби захисту, до яких вони мають доступ безпосередньо і які на час подій були ефективними як теоретично, так і практично, тобто які були доступними, здатними забезпечити відшкодування завданої їм шкоди і які передбачали перспективи успішного розгляду справи (Sejdovic v. Italy; Paksas v. Lithuania).

При розгляді справи у внутрішніх інстанціях немає суворої необхідності посилатися безпосередньо на будь-яке право, гарантоване Конвенцією. Достатньо, щоб відповідна претензія була заявлена ​​«хоча б по суті» (Castells v. Spain; Ahmet Sadik v. Greece; Fressoz and Roire v. France; Azinas v. Cyprus). Це означає, що якщо заявник не посилався на положення Конвенції, то він, спираючись на внутрішнє право, повинен представити аргументи такого змісту, які дали б національним судам підстави першими відреагувати на передбачуване порушення Конвенції (Gafgen v. Germany; Karapanagiotou and Others v. Greece).

Не вимагається використання дискреційних або екстраординарних засобів захисту, таких як, наприклад, звернення до суду з вимогою переглянути його ж власне рішення (Cinar v. Turkey; Prystavka v. Ukraine); або вимога відновити розгляд закінченого провадження у справі, за винятком особливих випадків, коли, наприклад, встановлено, що згідно національного права вимога про відновлення провадження у справі фактично є ефективним засобом захисту (K.S. and K.S. AG v. Switzerland), або коли відміна судового рішення, що набрало законної сили є єдиним способом для держави-відповідача виправити ситуацію у рамках її власної правової системи (Kiiskinen v. Finland; Nikula v. Finland).

У світлі практики Суду не вважається ефективним засобом захисту звернення до Омбудсмана (в Україні – Уповноважений Верховної Ради України з прав людини). Суд відхилив попереднє заперечення Уряду на тій підставі, що заявник звернувся  до Омбудсмана,  отже,  вичерпав всі належні національні засоби  правового  захисту. При цьому, Cуд зазначив, що в принципі звернення до Омбудсмана не є обов’язковим етапом використання всіх
національних засобів правового захисту (Egmez v. Cyprus, 30873/96, 21 December 2000; §§ 66-73).

Питання щодо того, чи вважається індивідуальне звернення до Конституційного Суду, необхідним за статтею 35 § 1 Конвенції, залежить від особливостей юридичної системи держави-відповідача і сфери юрисдикції Конституційного Суду. Так, у державі, в якій ці компетенції обмежуються контролем за дотриманням конституційності і за ієрархічною сумісністю юридичних норм, звернення до Конституційного Суду є обов’язковим, якщо заявник піддає сумніву якесь законодавче або нормативне положення як таке, що суперечить Конвенції (Grišankova and Grišankovs v. Latvia; Liepajnieks v. Latvia). Між тим, це звернення не є ефективним, якщо позивач скаржиться лише на неправильне тлумачення або застосування правових чи адміністративних норм, які самі по собі не є неконституційними (Smirnov v. Russia; Szott-Medyńska v. Poland). Положення статей 42, 43 Закону України «Про Конституційний Суд України» надають громадянам право безпосередньо звертатись до Конституційного Суду України із зверненням з питань тлумачення Конституції України та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод. Проте, Конституційний Суд України не наділений повноваженнями розгляду справи по суті, а також не передбачає відшкодування шкоди громадянам. Таким чином,  Конституційний Суд України не може розглядатися як ефективний засіб захисту у світлі прецедентної практики Суду.

Винятки із загального правила

В Україні за загальним правилом підтвердженням факту вичерпання усіх засобів національного захисту є оскарження рішення до суду касаційної інстанції та отримання рішення цього суду. Проте, Суд неодноразово підкреслював, що стаття 35 повинна застосовуватися з певним ступенем гнучкості і без надмірного формалізму (Ringeisen v. Austria; Lehtinen v. Finland). При визначенні, чи відповідає будь-який конкретний засіб захисту критеріям доступності та ефективності, слід враховувати конкретні обставини справи, що розглядається. Суд повинен реалістично оцінювати не лише формальні засоби захисту, наявні в національній правовій системі, а й загальну правову та політичну ситуацію, а також особисті обставини заявника (Akdivar та інші проти Туреччини; Khashiyev i Akayeva проти Росії). Суд вирішує чи зробив заявник для вичерпання внутрішніх засобів захисту усе, що можна було розумно від нього очікувати (D.H. and Others v. The Czech Republic). Правило вичерпання не є абсолютним і не може застосовуватися автоматично (Kozacioglu v. Turkey).

Відповідно до «загальновизнаних принципів міжнародного права», деякі особливі обставини можуть звільнити заявника від обов’язку вичерпати всі доступні для нього національні засоби захисту (Sejdovic v. Italy). Це правило не застосовується також у випадку, коли доведено, що в адміністративній практиці повторюються дії, несумісні з Конвенцією, а офіційні органи держави ставляться до цього толерантно, таким чином роблячи будь-яке провадження даремним чи неефективним (Aksoy v. Turkey). Якщо у конкретному випадку вимога до заявника щодо вичерпання національних засобів захисту на практиці була б нерозумною і становила б непропорційну перешкоду для здійснення ним права на подання індивідуальної Заяви, гарантованого статтею 34 Конвенції, Суд постановляє рішення про звільнення заявника від цього обов’язку (Veriter v. France; Gaglione and Others v. Italy). Накладення штрафу в залежності від результату розгляду Заяви, коли не стверджувалось про зловживання або помилки у провадженні, виключає цей засіб із числа тих, які необхідно було вичерпати (Prencipe v. Monaco). Національні засоби захисту, які не обмежуються будь-яким конкретним строком, що може викликати деяку невизначеність, не можуть вважатися ефективними (Williams v. the United Kingdom).

 Як правило, засіб без превентивних чи компенсаторних наслідків у справах щодо тривалості процедури не вимагає вичерпання (Puchstein v. Austria). Що стосується засобу, який дозволяє оскаржити тривалість процедури, він повинен розглядатися без надмірного затягування строків і надавати адекватний рівень відшкодування (Scordino v. Italy). У рішенні у справі Меріт проти України (Merit v. Ukraine) Суд дійшов до висновку про порушення статті 13 Конвенції через відсутність у внутрішньому законодавстві ефективного і доступного засобу правового захисту щодо скарги заявника стосовно тривалості розгляду кримінальної справи. Суд у цій справі повторив, що засіб є «ефективним», якщо  він може бути використаний або для прискорення винесення судом рішення у справі, або для забезпечення заявника відповідним відшкодуванням за затримку, яка вже допущена.

Виняток із правила вичерпання засобів національного захисту становить застосування Судом тимчасових заходів.

Так, стаття 39 Регламенту Суду передбачає, що Палата Суду або її Голова де це необхідно, можуть на прохання сторони чи іншої зацікавленої особи або з власної ініціативи вказати сторонам будь-який тимчасовий захід, який, на їхню думку, доцільно вжити в інтересах сторін чи в інтересах належного здійснення провадження у справі. Як правило, на практиці рішення про тимчасові заходи приймається у випадках, коли заявнику загрожує екстрадиція або видворення, і полягає в пропозицію державі-відповідачу не екстрадувати або не видворяти заявника. Застосування тимчасових заходів, як правило, вимагає від Суду негайного рішення з даного питання. Тому, Заява і документи до неї можуть бути подані за деякий час до прийняття остаточного рішення в національній системі в тих випадках, коли заявник припускає, що рішення буде не на його користь і може бути прийняте в дуже короткі терміни, для того, щоб у Суду був час розглянути прохання про застосування тимчасового заходу. Так, наприклад, 13 березня 2014 року Україною була подана Заява проти Російської Федерації у порядку статті 33 Конвенції (міждержавні справи). Суд застосував тимчасові заходи відповідно до правила 39 Регламенту Суду, зобов’язавши Росію утриматися від будь-яких заходів, у тому числі військових дій проти громадян України на її території, які могли б спричинити порушення прав Конвенції цивільного населення, в тому числі піддаючи його життя і здоров’я небезпеці, і дотримуватися зобов’язань відповідно до Конвенції, зокрема, щодо статті 2 (право на життя) та статті 3 (заборона нелюдського чи такого, що принижує гідність поводження).

Проблема “ефективності” національних засобів юридичного захисту

Особливу увагу належить приділяти необхідності забезпечити ефективні засоби захисту на національному рівні (пілотне рішення Vassilios Athanasiou and Others v. Greece).

Якщо Суд виявляє структурні або загальні недоліки у національному праві або практиці, він може запропонувати державі-відповідачу розглянути ситуацію і, в разі необхідності, вжити ефективних заходів стосовно того, щоб аналогічні справи не передавалися до Суду (Lukenda
v. Slovenia).

Суд може вирішити, що держава повинна змінити сукупність існуючих засобів захисту або створити нові засоби захисту, здатні дійсно виправити ймовірні порушення прав, закріплених Конвенцією (наприклад, пілотні рішення Xenides-Arestis v. Turkey; Burdov v. Russia).

У пілотному рішенні у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» від 15 жовтня 2009 року Суд визнав, що невиконання рішень національних судових органів є в Україні структурною проблемою, яка залишається невирішеною. Суд постановив, що у даній справі порушення статей 6 (право на справедливий судовий розгляд) та 13 (право на ефективний засіб юридичного захисту) Конвенції є наслідком несумісної з положеннями Конвенції практики, яка полягає в систематичному невиконанні державою-відповідачем рішень національних судів, за виконання яких вона несе відповідальність і у зв’язку з якими сторони, права яких порушені, не мають ефективних засобів юридичного захисту. Суд цим рішенням зобов`язав Україну запровадити ефективний засіб юридичного захисту або комплекс таких засобів юридичного захисту, спроможних забезпечити адекватне й достатнє відшкодування за невиконання або затримки у виконанні рішень національних судів відповідно до принципів, встановлених практикою Суду.

У Доповіді Томаса Хаммарберга, Комісара з прав людини Ради Європи, за результатами його візиту в Україну з 19 по 26 листопада 2011 року йдеться про те, що друга група рішень Суду проти України стосується проблеми надмірної тривалості розгляду цивільних і кримінальних справ. Є декілька загальних проблем, які впливають на  тривалість справ в українських судах: тривала бездіяльність слідчих органів і судів (значною мірою через велику завантаженість суддів і прокурорів), численні передачі справ між різними судами та повернення на додаткове розслідування, здійснення експертизи і повторний перегляд справ; нездатність судів забезпечити присутність сторін, експертів, свідків тощо на судових засіданнях; часті перерви судових слухань через відсутність суддів (розгляд іншої справи, лікарняний, відпустки і т.д.). У результаті, багато людей звільняються лише після їх засудження, беручи до уваги, що термін їх попереднього затримання зараховується до терміну відбуття покарання.

Проблема надмірної тривалості судового розгляду ускладнюється відсутністю ефективних національних засобів правового захисту. Суд неодноразово встановлював, що українська правова система не запропонувала ефективних внутрішніх засобів правового захисту – за змістом статті 13 Конвенції, яка дозволяє заявникам оскаржувати надмірну тривалість судового розгляду, це підтвердило і те, що українська влада не змогла на прикладі будь-якого рішення національного суду довести зворотне. Зокрема, в ряді випадків Суд зазначив, що українська правова система не надає ніяких засобів для прискорення розгляду справи або забезпечення сторонам адекватного відшкодування, наприклад, шляхом отримання компенсації за затримку доступу до органів влади, які можуть здійснювати нагляд за судами першої інстанції, щоб прискорити розгляд справи. Тому, Комісар рекомендував владі ввести, відповідно до прецедентного права Суду, ефективні внутрішні засоби правового захисту, як для надмірної тривалості судового розгляду, так і для необґрунтованості взяття під варту. Ці заходи повинні дозволяти прискорити судовий розгляд або оскаржити законність утримання під вартою з перспективою отримання адекватної компенсації за необгрунтовано тривалий розгляд справи і незаконне затримання».

 Шляхи вирішення проблеми

 Таким чином, правило про вичерпання національних засобів юридичного захисту не є таким, що застосовується автоматично та має певні обмеження, напрацьовані прецедентною практикою Суду, і залежить від обставин конкретної справи.

Необхідним вбачається запровадження ефективних засобів захисту за надмірну тривалість розгляду справ, які повинні прискорити судовий розгляд та забезпечити адекватну компенсацію за необгрунтований тривалий розгляд справ.

Існує необхідність проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення з метою підвищення рівня обізнаності з критеріями прийнятності заяв та з правами, гарантованими Конвенцією. Необхідно здійснювати систематизацію прецедентної практики Суду, переклад рішень Суду, їх огляд та аналітику, а також опублікування такої інформації у відкритому доступі для суспільства.