Зміст
Восени цього року пройдуть місцеві вибори, але не всі громадяни України зможуть прийняти в них участь через радянську традицію штампу в паспорті.
Новий закон про місцеві вибори, прийнятий 14 липня 2015 року, не враховує реалій сьогодення та позбавляє частину громадян права голосу: внутрішньо переміщені особи (ВПО) не мають можливості обирати осіб, які керуватимуть їх новим «домом».
Конституція України гарантує всім рівне право на доступ до управління державою. Зокрема це право реалізується через вибори. Відповідно до статті 71 Конституції України, місцеві вибори є вільними та відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Стаття 70 Конституції України передбачає, що право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років, окрім громадян, які визнані судом недієздатними.
Новий закон
14 липня 2015 року був прийнятий Закон України “Про місцеві вибори” (далі – Закон), який визначає основні засади, організацію і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост.
Стаття 3 Закону передбачає три основні умови для участі в місцевих виборах: наявність права голосу відповідно до статті 70 Конституції України, приналежність до відповідної територіальної громади та проживання в межах відповідного виборчого округу.
Територіальною громадою, відповідно до статті 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, є жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Таким чином, приналежність громадянина до відповідної територіальної громади визначається фактом його постійного проживання на її території.
В новому законі про місцеві вибори, прийнятому в 2015 році, законодавець обмежив можливість тлумачення «приналежності до відповідної територіальної громади» та «проживання в межах відповідного виборчого округу», звузивши їх до зареєстрованого місця проживання особи.
Місце проживання
Стаття 3 Закону України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” (далі – Закон «Про свободу пересування») визначає місце проживання як житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає постійно або тимчасово. В тій самій статті визначено, що до документів, в яких містяться відомості про місце проживання особи, серед іншого, відноситься й довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.
Виборець на відповідних місцевих виборах може використати свій голос тільки на одній виборчій дільниці, на якій він включений до списку виборців. Відповідно до Цивільного кодексу України, фізична особа може мати кілька місць проживання (частина 6 статті 29). Якщо особа має декілька місць проживання, вона повинна мати право сама обирати на якій виборчій дільниці вона хоче реалізувати своє право голосу.
Але в Законі йдеться не просто про місце проживання, а саме про зареєстроване місце проживання. Закон «Про свободу пересування» передбачає можливість реєстрації місця проживання (статті 3, 6, 10). Реєстрацією є внесення інформації до Єдиного державного демографічного реєстру та до паспортного документу про місце проживання або місце перебування особи із зазначенням адреси житла.
Таким чином, зареєстрованим місцем проживання є лише те місце проживання, відомості про яке внесені до паспорту особи.
Внутрішньо переміщені особи та їх права
Відповідно до Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”, ВПО є громадянин України, що постійно проживає в Україні, якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру.
Відповідно до статті 8 вказаного Закону, ВПО реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах та референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з частиною третьою статті 7 Закону України “Про Державний реєстр виборців”. Водночас Закон, в статті 30, передбачає, що положення частини третьої статті 7 Закону України “Про Державний реєстр виборців” не застосовується на місцевих виборах. Таким чином, ми стикаємося з колізією, і застування тієї чи іншої норми має вирішуватися судом в конкретній справі. Відповідно до листа Міністерства юстиції України «Щодо практики застосування норм права у випадку колізії» від 26.12.2008, у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності.
Таким чином, відповідно до положень Закону, ВПО позбавлені права участі в місцевих виборах. Вони не можуть бути внесені до списків виборців за адресою свого фактичного місця проживання. Так само вони позбавлені можливості реалізувати своє виборче право на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, непідконтрольних українській владі територіях Луганської та Донецької областей, оскільки на них не будуть проводитися місцеві вибори до органів влади відповідно до українського законодавства.
Керівні принципи ООН з питання переміщення осіб в межах країни передбачають, що ВПО не підлягають дискримінації через факт їх переміщення при користуванні своїм правом голосувати та приймати участь у веденні державних та громадських справ, включаючи право доступу до засобів, необхідних для реалізації цього права, а також право на участь на рівній основі в справах громади (принцип 22 d).
Дискримінаційні ознаки нового закону
В результаті встановлених законодавцем обмежень, ВПО фактично позбавлені можливості приймати участь у виборах до органів місцевої влади. В той час, як їх життя у великій мірі залежить від рішень, які приймаються цими органами щодо: міської інфраструктури, розвитку та фінансування дитячих садків, шкіл, лікарень тощо. Через чинне законодавство ВПО не можуть ані реалізувати своє право голосу, ані бути кандидатами на виборах до органів місцевої влади.
В результаті переміщення ВПО стають не «гостями» певної територіальної громади, а її повноправними членами. Їх обов’язки по відношенню до громади нічим не відрізняються від осіб, місце проживання яких зареєстровано в певному виборчому окрузі, і які мають відповідний штамп в паспорті. ВПО сплачують податки та збори за місцем свого фактичного проживання, підлягають військовому обліку та призову на військову службу за новим місцем проживання. Таким чином, щодо виконання обов’язків держава визнає їх повноцінними членами громади, а щодо забезпечення права на участь у виборчому процесі – ні.
В той час, як більшість ВПО проживають на «новому» місці вже майже півтора року та безперечно є членами територіальної громади за фактичним місцем проживання, держава свідомо позбавляє їх права на участь виборах на тій лише підставі, що в них відсутній штамп у паспорті, який перетворює їх фактичне місце проживання на зареєстроване. Така різниця у ставленні, без жодних пояснень з боку держави щодо доцільності обмеження виборчих прав ВПО, є дискримінацією.
Керівні принципи з питання переміщення осіб в межах країни передбачають загальний захист ВПО від дискримінації через факт їх переміщення (принципи 1, 2, 4, 22).
Законом «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» забороняється дискримінація при здійсненні такими особами будь-яких прав і свобод на підставі того, що вони є ВПО.
Закон «Про свободу пересування» передбачає, що реєстрація місця проживання чи місця перебування особи, або її відсутність, не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.
Крім того, в Україні існує велика кількість осіб, які фактично проживають не за адресою зареєстрованого місця проживання. Зазначені особи також позбавлені можливості впливати на управляння територіальною громадою, в якій вони фактично проживають. Відповідно до статті 30 Закону виборець, який на день виборів перебуває за межами населеного пункту, в якому він проживає, участі у місцевих виборах не бере. Таким чином, ці люди позбавлені можливості обирати управлінців як в тій громаді, де вони фактично проживають, так і в тій, де вони зареєстровані.
Конституція України надає усім громадянам право на доступ до управління державою, зокрема через участь у місцевих виборах. Стаття 1 Протоколу № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає загальну заборону дискримінації: «Здійснення будь-якого передбаченого законом права забезпечується без дискримінації за будь-якою ознакою, наприклад за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження або за іншою ознакою». Таким чином, подібний дискримінаційний підхід законодавця, який обмежує право окремої групи осіб (до того ж, особливо вразливої групи) за ознакою їх зареєстрованого місця проживання, може становити порушення статті 1 Протоколу № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Місцеві вибори в інших країнах
Більшість країн Європи встановлює головною умовою участі в місцевих виборах в якості виборця факт постійного проживання на території відповідного виборчого округу.
Деякі країни, наприклад, Естонія та Фінляндія, допускають до місцевих виборів осіб, які не є громадянами країни, але постійно проживають на території муніципалітету або комуни. Так, у Фінляндії особа, яка не є громадянином країни може голосувати на місцевих виборах, якщо проживає в комуні мінімум 51 день до дня виборів. У випадку, якщо виборець не є громадянином країни ЄС, Норвегії або Ісландії, встановлюється додаткова умова – безперервне проживання в Фінляндії протягом двох років. В Естонії право участі в місцевих виборах надано усім громадянам країни та громадянам інших держав-членів Європейського Союзу, які є мешканцями відповідного муніципалітету.
Відповідно до умов виборчого права Франції, особа може бути внесена до одного із списків місцевих виборців на її прохання, якщо вона (1) має реальне місце проживання в комуні або проживає в ній не менше 6 місяців; або (2) не проживає в комуні, але за рік п’ять разів платила прямі податки до бюджету комуни (на цій основі також може бути внесений до списків другий з подружжя); або (3) вимушена проживати в комуні через її державну службу.
Таким чином, відповідно до вимог законодавства країн Європи, головною умовою участі в місцевих виборах є факт проживання особи на відповідній території, а не реєстрація місця проживання.
Порівняння старого і нового законів
Проаналізуємо відмінності, які стосуються тематики даної статті, між Законом України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (закон від 10.07.2010, втрата чинності від 08.08.2015) та Законом «Про місцеві вибори» (закон від 14.07.2015).
|
|
Старий закон 2010 року |
Новий закон 2015 року |
|
Умови для участі у виборах |
– наявність права голосу відповідно до статті 70 Конституції України; |
– факт проживання в межах відповідного виборчого округу; – досягнення 18 років на день голосування; |
|
Належність громадянина до відповідної територіальної громади |
… визначається його місцем проживання на її території згідно із Законом України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” |
… визначається його зареєстрованим місцем проживання |
Як вже було зазначено вище, зареєстрованим місцем проживанням є місце проживання, відомості про яке були внесені до паспорту особи та Єдиного державного демографічного реєстру. Закон «Про свободу пересування» передбачає, що реєстрація місця проживання за заявою особи може бути здійснена лише з одночасним зняттям з реєстрації попереднього місця проживання.
Таким чином, якщо ВПО обирають право участі в місцевих виборах, то вони мають відмовитися від свого зареєстрованого місця проживання на окупованій території.
Отже, як для ВПО, попередній закон був значно вдалішим, адже він передбачав, що належність громадянина до відповідної територіальної громади визначається його місцем проживання, яке зараз можна легко підтвердити довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.
Висновок
Закон було прийнято влітку 2015 року. Окупація Кримського півострова Російською Федерацією відбулася навесні 2014 року. Вже з того моменту в Україні почали з’являтися перші ВПО. За півтора роки кількість осіб, які були вимушені покинути свої домівки та змінити своє постійне місце проживання, сягнула мільйона.
Коли приймався Закон влада не могла не знати про таку велику кількість осіб, які фактично проживають не за зареєстрованим у їх паспорті місцем проживання. Ігнорування законодавцем цього факту призвело до неусвідомленого обмеження виборчих прав та дискримінації значної верстви населення. Зараз, коли законодавець усвідомив наслідки недосконалості виборчого закону, він зобов’язаний вжити термінових заходів щодо забезпечення прав ВПО на участь у виборчому процесі.
Вирішення на законодавчому рівні описаної проблеми відновить та захистить права не лише ВПО, але й великої кількості осіб, які фактично проживають не за адресою зареєстрованого місця проживання, реалізуючи своє законне право на декілька місць проживання.
