Зміст
Источник: spasibo-travel.by
© Перевод Украинского Хельсинского союза по правам человека
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СУД
21 июня 1971 года
ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВ, ВЫЗЫВАЕМЫЕ ПРОДОЛЖАЮЩИМСЯ ПРИСУТСТВИЕМ ЮЖНОЙ АФРИКИ В НАМИБИИ (ЮГО-ЗАПАДНАЯ АФРИКА) ВОПРЕКИ РЕЗОЛЮЦИИ 276 (1970) СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ
Состав и компетенция Суда – Основания для вынесения Судом консультативного заключения – Концепция мандатов – Характеристика мандата Лиги Наций в Юго-Западной Африке – Ситуация в связи с роспуском Лиги Наций и созданием Организации Объединенных Наций: продолжение действия мандата и передача функций надзора и подотчетности Организации Объединенных Наций – События в Организации Объединенных Наций до прекращения действия мандата – Возможность отзыва мандата – Отзыв мандата Генеральной Ассамблеей – Рассмотрение в Совете Безопасности и влияние резолюций Совета Безопасности, приведших к просьбе о вынесении консультативного заключения – Просьбы Южной Африки о представлении дополнительной фактической информации и проведении всенародного референдума – Правовые последствия для государств
КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Присутствовали: Председатель Сэр Мухаммад ЗАФРУЛЛА ХАН; Вице-Председатель АММУН; Судьи Сэр Джеральд ФИТЦМОРИС, ПАДИЛЬЯ НЕРВО, ФОРСТЕР, ГРОС, БЕНГСОН, ПЕТРЕН, ЛАХС, ОНЬЕАМА, ДИЛЛАРД, ИГНАСИО-ПИНТО, ДЕ КАСТРО, МОРОЗОВ, ХИМЕНЕЦ ДЕ АРЕХАГА; Секретарь АКВАРОНЕ
В отношении правовых последствий для государств, вызываемых продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии (Юго-Западная Африка) вопреки Резолюции 276 (1970) Совета Безопасности,
СУД,
Заседая в вышеперечисленном составе,
Вынес следующее консультативное заключение:
1. Вопрос, по которому было запрошено консультативное заключение Суда, был представлен Суду в письме от 29 июля 1970 года, поступившем в Секретариат 10 августа и адресованном Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций Председателю Суда. В своем письме Генеральный секретарь сообщил Суду, что, в соответствии с Резолюцией 284 (1970), принятой 29 июля 1970 года, заверенные копии текста которой на английском и французском языках были приложены к письму, Совет Безопасности Организации Объединенных Наций принял решение обратиться к Суду с просьбой о вынесении консультативного заключения по вопросу, изложенному в Резолюции, которое должно быть передано в Совет Безопасности в кратчайшие сроки. Это решение было сформулировано следующим образом:
«Совет Безопасности,
Подчеркивая особую ответственность Организации Объединенных Наций в отношении территории и народа Намибии,
Ссылаясь на Резолюцию 276 (1970) Совета Безопасности по вопросу о Намибии,
Принимая во внимание доклад и рекомендации, представленные Специальным подкомитетом, созданным в соответствии с Резолюцией 276 (1970) Совета Безопасности,
Также принимая во внимание рекомендации Специального подкомитета в отношении возможности запроса консультативного заключения Международного Суда,
Учитывая, что консультативное заключение Международного Суда будет полезным для Совета Безопасности при дальнейшем рассмотрении вопроса о Намибии и для достижения целей, преследуемых Советом,
1. Постановляет представить Международному Суду, в соответствии со статьей 96 (1) Устава, следующий вопрос с просьбой о вынесении консультативного заключения, которое должно быть передано в Совет Безопасности в кратчайшие сроки:
«Каковы правовые последствия для государств, вызванные продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии вопреки Резолюции 276 (1970) Совета Безопасности?»
2. Просит Генерального секретаря передать настоящую резолюцию в Международный Суд в соответствии со статьей 65 Статута Суда, в сопровождении всех документов, которые могут пролить свет на этот вопрос»
2. 5 августа 1970 года, то есть после отправки письма Генеральным секретарем, но до поступления письма в Секретариат, текст Резолюции 284 (1970) Совета Безопасности на английском и французском языках был доведен до сведения Председателя Суда посредством телеграммы, полученной из Секретариата Организации Объединенных Наций. В этой связи Председатель решил, что государства-члены Организации Объединенных Наций могут представить информацию по этому вопросу, в соответствии с пунктом 2 статьи 66 Статута; постановлением от 5 августа 1970 года Председатель установил крайний срок получения Судом этих письменных заявлений – 23 сентября 1970 года. В тот же день Секретарь направил государствам-членам Организации Объединенных Наций специальное непосредственное уведомление, предусмотренное статьей 66 Устава.
3. Письмом от 14 августа 1970 года уведомление о подаче запроса о вынесении консультативного заключения, предусмотренное пунктом 1 статьи 66 Статута, было направлено Секретарем всем государствам, имеющим право выступать в Суде.
4. 21 августа 1970 года Председатель постановил, что, в дополнение к государствам-членам Организации Объединенных Наций, государства, не являющиеся членами, имеющими право выступать в Суде, также могут представить информацию по этому вопросу. В тот же день Секретарь направил этим государствам специальное непосредственное уведомление, предусмотренное статьей 66 Статута.
5. 4 августа 1970 года Секретарь получил письмо от министра иностранных дел Южной Африки, в котором правительство Южной Африки, по причинам, изложенным в письме, просило продлить срок для подачи письменных заявлений до 31 января 1971 года. Постановлением от 28 августа 1970 года Председатель Суда продлил срок для представления письменных заявлений до 19 ноября 1970 года.
6. Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций, в двух частях, а также перечисленные ниже государства представили Суду письменные заявления и письма с изложением своего мнения: Чехословакия, Финляндия, Франция, Венгрия, Индия, Нигерия, Нидерланды, Пакистан, Польша, Южная Африка, Соединенные Штаты Америки и Югославия. Копии этих заявлений были переданы всем государствам, имеющим право выступать в Суде, и Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций, и, в соответствии с пунктом 3 статьи 44 и пунктом 1 статьи 82 Устава Суда, 5 февраля 1971 года они были доведены до сведения общественности.
7. Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций, в соответствии с пунктом 2 статьи 65 Статута, передал Суду ряд документов, которые могут пролить свет на этот вопрос, вместе с Вступительными замечаниями; эти документы были получены Секретариатом по частям между 5 ноября и 29 декабря 1970 года.
8. Перед проведением публичных заседаний для заслушивания устных заявлений в соответствии с пунктом 2 статьи 66 Статута, Суд должен был сначала решить два вопроса, касающиеся его состава в дальнейшем разбирательстве.
9. В своем письменном заявлении, поданном 19 ноября 1970 года, правительство Южной Африки выдвинуло возражения против участия в разбирательстве трех членов Суда. Их возражения были основаны на заявлениях или других действиях этих членов, в то время, когда они являлись представителями своих правительств в органах Организации Объединенных Наций, которые рассматривали вопросы, касающиеся Юго-Западной Африки. Суд внимательно рассмотрел возражения, выдвинутые правительством Южной Африки, изучив каждый случай отдельно. Во всех случаях Суд пришел к выводу, что прежняя деятельность соответствующих членов в качестве представителей своих правительств, которая была основой для возражений правительства Южной Африки, не подпадает под действие пункта 2 статьи 17 Статута Суда. В своем Постановлении № 2 от 26 января 1971 года, Суд не нашел причин отступать, при вынесении настоящего консультативного заключения, от решения, принятого Судом в своем Постановлении от 18 марта 1965 года по делам, касающимся Юго-Западной Африки (Ethiopia v. South Africa и Liberia v. South Africa), после рассмотрения таких же возражений, какие были выдвинуты правительством Южной Африки в этот раз. Принимая решения по двум другим возражениям, Суд учел тот факт, что деятельность соответствующих членов в органах Организации Объединенных Наций, до их избрания в Суд, которая упоминается в письменном заявлении правительства Южной Африки, не дает оснований рассматривать эти возражения иным образом, чем возражения, выдвинутые в заявлении, которое Суд решил не поддерживать в 1965 году, что было отражено в его Постановлении № 2 от 26 января 1971 года. Со ссылкой на Постановление № 3 от той же даты, Суд также принял во внимание обстоятельство, к которому было привлечено его внимание, хотя оно и не было упомянуто в письменном заявлении правительства Южной Африки, а именно участие соответствующего члена, до его избрания в Суд, в формулировке Резолюции 246 (1968) Совета Безопасности, которая касалась суда в Претории над тридцатью семью жителями Юго-Западной Африки, и в преамбуле которой была упомянута Резолюция 2145 (XXI) Генеральной Ассамблеи. Суд счел, что такое участие соответствующих членов в работе Организации Объединенных Наций в качестве представителей своих правительств не может являться основанием для заключения, отличного от выводов, уже достигнутых в отношении возражений, выдвинутых правительством Южной Африки. Также в этой связи необходимо принять во внимание прецеденты, установленные настоящим Судом и Постоянным судом, когда судьи участвовали в рассмотрении ряда дел, даже если они принимали участие в разработке текстов, которые Суду было предложено интерпретировать. (P.C.I.J., Series A, No. 1, p. 11; P.C.l.J., Series C, No. 84, p. 535; P.C.l.J., Series E, No. 4, p. 270; P.C.I.J., Series E, No. 8, p. 251.) После обсуждения Суд решил, тремя постановлениями от 26 января 1971 года, которые были опубликованы в то же день, отклонить выдвинутые возражения.
10. В письме от министра иностранных дел от 13 ноября 1970 года, правительство Южной Африки представило заявление о назначении специального судьи в данном разбирательстве, в соответствии с пунктом 2 статьи 31 Статута Суда. Суд решил, в соответствии с положениями статьи 46 Статута Суда, заслушать аргументы Южной Африки по этому поводу в закрытом режиме; закрытое слушание, на котором также присутствовали представители Индии, Нидерландов, Нигерии и Соединенных Штатов Америки, было проведено с этой целью 27 января 1971 года.
11. Постановлением от 29 января 1971 года Суд принял решение отклонить заявление правительства Южной Африки. Кроме того, Суд решил, что протокол закрытого слушания должен быть доведен до сведения общественности.
12. 29 января 1971 года Суд принял решение по заявлению Организации Африканского Единства, и постановил, что эта организация также может представить Суду информацию по этому вопросу; таким образом, Суд готов заслушать устное заявление от имени Организации.
13. 27 ноября 1970 года Секретарь уведомил государства, имеющие право выступать в Суде, что устные слушания по делу, скорее всего, будут открыты в начале февраля 1971 года. 4 февраля 1971 года государствам, которые выразили намерение сделать устные заявления, Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций и Организации Африканского Единства, было отправлено уведомление о том, что открытие слушаний назначено на 8 февраля. В 23 публичных заседаниях в период с 8 февраля по 17 марта 1971 года Суд заслушал устные заявления представителей следующих стран и организаций:
Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций: г-н С. А., Ставрополус, заместитель Генерального секретаря, консультант по правовым вопросам Организации Объединенных Наций, и г-н Д. Б. Х. Викерс, старший сотрудник по правовым вопросам, Управление по правовым вопросам;
Финляндия: г-н Э. Дж С. Кастрен, профессор международного права университета Хельсинки;
Организация Африканского Единства: г-н Т. О. Элиас, Генеральный прокурор и Комиссар по вопросам юстиции Нигерии;
Индия: г-н М. С. Чагла, член Парламента, бывший министр иностранных дел в правительстве Индии;
Нидерланды: г-н В. Рифаген, советник по правовым вопросам Министерства иностранных дел;
Нигерия: г-н Т. О. Элиас, Генеральный прокурор и Комиссар юстиции;
Пакистан: г-н С. С. Пирзада, S.Pk., Генеральный прокурор Пакистана;
Южная Африка: г-н Дж. Д. Виалл, Советник по правовым вопросам Департамента иностранных дел, г-на Д.П. де Вилье, S.C., адвокат Верховного суда Южной Африки, г-н М. Гросскопф, S.C., член Южно-Африканской коллегии адвокатов, г-н Х.Й.О. ван Хеерден, член Южно-Африканской коллегии адвокатов, г-н Р.Ф. Бота, член Южно-Африканской коллегии адвокатов, г-н М. Вейхерс, профессор права университета Южной Африки;
Республика Вьетнам: г-н Ле Тай Триен, Генеральный прокурор, Верховный суд Вьетнама;
Соединенные Штаты Америки: г-н Дж Р. Стивенсон, Советник по правовым вопросам, Государственный департамент.
14. До открытия публичных слушаний Суд решил рассмотреть в первую очередь некоторые замечания, представленные правительством Южной Африки в письменном заявлении и в письме от 14 января 1971 года, в поддержку своего заявления о том, что Суд должен отказаться от вынесения консультативного заключения.
15. На открытии публичных слушаний 8 февраля 1971 года Председатель Суда сообщил, что Суд пришел к единогласному решению по этому вопросу. Суть представлений правительства Южной Африки и решение Суда изложены в пунктах 28 и 29 консультативного заключения ниже.
16. В письме от 27 января 1971 года правительство Южной Африки представило на рассмотрение Суда предложение относительно проведения всенародного референдума на территории Намибии (Юго-Западная Африка). Это предложение было изложено более подробно в другом письме от 6 февраля 1971 года, в котором пояснялось, что референдум должен определить, хотят ли жители, «чтобы территория продолжала находиться под управлением правительства Южной Африки, или впредь должна находиться под управлением Организации Объединенных Наций».
17. На заседании 5 марта 1971 года представитель Южной Африки разъяснил позицию своего правительства в отношении предлагаемого референдума, и указал, что его правительство считает необходимым приобщить к делу ряд свидетельств в отношении фактических вопросов, которые, по их мнению, лежат в основе вопроса, поставленного перед Судом. По окончании слушаний, 17 марта 1971 года, Председатель сделал следующее заявление:
«Суд рассмотрел заявление, поданное представителем Южной Африки в его письме от 6 февраля 1971 года, о том, что на территории Намибии (Юго-Западная Африка) должен быть проведен референдум под совместным контролем Суда и Правительства Южно-Африканской Республики.
В настоящее время Суд не может вынести решение по этому заявлению, до принятия решения по одному или нескольким поставленным перед ним существенным вопросам. Следовательно, Суд вынужден отложить свой ответ на этот запрос на более поздний срок.
Суд также рассмотрел желание правительства Республики представить Суду дополнительные фактические материалы, касающиеся ситуации в Намибии (Юго-Западная Африка). Тем не менее, пока Суд не изучит некоторые правовые вопросы, которые, в любом случае, необходимо рассмотреть, он не сможет определить, требуются ли ему дополнительные фактические материалы. Таким образом, Суд также вынужден отложить принятие решения по этому вопросу.
Если в любое время Суду потребуются дополнительные аргументы или информация по этим или любым другим вопросам, он уведомит об этом правительства и организации, представители которых принимали участие в устных слушаниях».
18. 14 мая 1971 года Председатель направил представителям Генерального секретаря, Организации Африканского Единства и государств, которые принимали участие в устных слушаниях, следующее письмо:
«Я имею честь сослаться на заявление, которое я сделал в конце устных слушаний по делу, касающемуся консультативного заключения в отношении территории Намибии (Юго-Западная Африка) 17 марта… о том, что Суд счел целесообразным отложить на более поздний срок принятие решения по запросам правительства Южно-Африканской Республики (а) о проведении на этой территории референдума под совместным контролем Суда и правительства Республики; и (б) о представлении Суду дополнительных фактических материалов о ситуации на этой территории.
Теперь я имею честь сообщить вам о том, что Суд, рассмотрев дело, не видит необходимости в дополнительных аргументах или информации, и решил отклонить оба этих запроса».
***
19. Прежде чем рассматривать по существу поставленный перед ним вопрос, Суд должен изучить возражения, выдвинутые против такого рассмотрения.
20. Правительство Южной Африки утверждает, что, по ряду причин, Резолюция 284 (1970) Совета Безопасности, в которой содержится просьба о вынесении Судом консультативного заключения, является недействительной, и, следовательно, Суд не компетентен выносить такое заключение. Резолюция органа Организации Объединенных Наций, созданного в законном порядке, которая была принята в соответствии с соответствующими процедурными правилами для этого органа и провозглашена его председателем, должна рассматриваться как принятая на законных основаниях. Однако, поскольку в данном случае представленные возражения относятся к компетенции Суда, Суд приступает к их рассмотрению.
21. Первое возражение состояло в том, что при голосовании по резолюции два постоянных члена Совета Безопасности воздержались. Следовательно, утверждалось, что эта резолюция не была принята голосами девяти членов Совета, включая совпадающие голоса постоянных членов, как это предусмотрено пунктом 3 статьи 27 Устава Организации Объединенных Наций.
22. Тем не менее, деятельность Совета Безопасности, в течение многих лет убедительно свидетельствует о том, что руководящие указания и позиции, занимаемые членами Совета, в частности его постоянными членами, последовательно и регулярно не интерпретировали практику добровольного воздержания постоянных членов как препятствие для принятия резолюций. Воздерживаясь, член не выражает свой протест против предлагаемой резолюции; для того, чтобы не допустить принятия резолюции, требующей единогласия постоянных членов, постоянный член должен голосовать только против. Эта процедура Совета Безопасности, которая осталась неизменной после внесения поправок в статью 27 Устава в 1965 году, была принята в целом членами Организации Объединенных Наций и свидетельствует об общей практике этой организации.
23. Правительство Южной Африки также утверждало, что, поскольку вопрос касается спора между Южной Африкой и другими членами Организации Объединенных Наций, Южная Африка, являясь членом Организации Объединенных Наций, не являясь членом Совета Безопасности и являясь стороной в споре, должна быть приглашена в соответствии со статьей 32 Устава, чтобы принять участие, без права голоса, в касающемся ее обсуждении. Кроме того, они утверждали, что должна была быть соблюдена оговорка в конце пункта 3 статьи 27 Устава, предусматривающая, что члены Совета Безопасности, являющиеся сторонами в споре, обязаны воздержаться от голосования.
24. Формулировка статьи 32 Устава является обязательной, но вопрос, должен ли Совет Безопасности направить приглашение в соответствии с этим положением, зависит от его решения, является ли рассматриваемая проблема предметом спора. В отсутствие такого решения, статья 32 Устава неприменима.
25. Вопрос о Намибии был включен в повестку дня Совета Безопасности как «ситуация», а не как «спор». Ни одно из государств-членов не представило предложений или утверждений о том, что этот вопрос должен рассматриваться как спор, хотя в повестке дня Совета Безопасности содержалось соответствующее уведомление о рассмотрении вопроса, озаглавленного «Положение в Намибии». Если правительство Южной Африки считало, что этот вопрос должен рассматриваться Советом Безопасности как спор, оно должно было обратить внимание Совета на этот аспект. Поскольку этот вопрос не был поднят в надлежащее время и в надлежащем месте, он не может быть поднят в Суде на данном этапе.
26. Аналогичный ответ можно дать на схожее возражение, основанное на оговорке в пункте 3 статьи 27 Устава. Применение этой оговорки также требует предварительного определения Совета Безопасности о том, что спор существует, и что некоторые члены Совета являются сторонами этого спора.
***
27. В качестве альтернативы, правительство Южной Африки утверждало, что даже если Суд имеет право выносить такое заключение, он, тем не менее, должен, во имя соблюдения судебной этики, отказаться от осуществления этих полномочий.
28. Первой причиной, приведенной в поддержку этого утверждения, является предполагаемая неспособность Суда вынести заключение по просьбе Совета Безопасности из-за политического давления, которому Суд, по утверждению правительства Южной Африки, подвергался или мог подвергаться.
29. Суд не считает целесообразным рассматривать эти возражения, поскольку они касаются самой природы Суда – главного судебного органа Организации Объединенных Наций, органа, который, в этом качестве, действует только на основании закона, независимо от любого внешнего влияния или вмешательства, осуществляя возложенные на него судебные функции исключительно на основании Устава и своего Статута. Суд не может действовать никаким иным образом.
30. Вторая причина, выдвинутая правительством Южной Африки в поддержку своего утверждения о том, что Суд должен отклонить просьбу Совета Безопасности, состояла в том, что соответствующий правовой вопрос относится к существующему спору между Южной Африкой и другими государствами. В этом контексте они сослались на дело Eastern Carelia и утверждали, что Постоянная палата международного правосудия отказалась выносить решение по поставленному перед ней вопросу, потому что он был непосредственно связан с основным предметом текущего спора между двумя государствами.
31. Тем не менее, это дело отличается от настоящего дела и, следовательно, не имеет к нему отношения. Например, одно из заинтересованных государств в этом деле не было в то время членом Лиги Наций, и не предстало перед Постоянной палатой. Южная Африка, в качестве члена Организации Объединенных Наций, связана статьей 96 Устава, которая уполномочивает Совет Безопасности запрашивать консультативные заключения по любым правовым вопросам. Южная Африка предстала перед Судом, участвовала в письменных и устных слушаниях, и, представив конкретные возражения против компетенции Суда, обратилась к существу вопроса.
32. Суд также не считает, что в данном случае запрос Совета Безопасности относится к правовому спору между двумя или несколькими государствами. Целью запроса не было получение помощи Суда при осуществлении функций Совета Безопасности, касающихся мирного урегулирования находящегося на его рассмотрении спора между двумя или более государствами. Орган Организации Объединенных Наций подал в Суд запрос со ссылкой на свои собственные решения, с просьбой о юридической консультации о влиянии и последствиях этих решений. Эта цель подчеркнута в преамбуле Резолюции, содержащей запрос о вынесении заключения, в которой Совет Безопасности заявил, что «консультативное заключение Международного Суда будет полезным для дальнейшего рассмотрения Советом Безопасности вопроса о Намибии, и для достижения целей, преследуемых Советом». Следует напомнить, что в своем консультативном заключении относительно оговорок к Конвенции о предупреждении и наказании преступления геноцида, Суд заявил: «Цель этого запроса состоит в вынесении заключения для Организации Объединенных Наций в отношении ее собственных действий» (I.C.J. Reports 1951. p. 19).
33. Суд не считает, что в данном случае консультативное заключение касается спора между Южной Африкой и Организацией Объединенных Наций. В ходе устного разбирательства адвокат правительства Южной Африки заявил:
«… Мы не утверждаем, что данный вопрос является предметом спора, однако для того, чтобы ответить на этот вопрос, Суд должен будет решить правовые и фактические вопросы, которые на самом деле являются предметом спора между Южной Африкой и другими государствами».
34. Тот факт, что в ходе своих рассуждений, и для того, чтобы ответить на поставленный перед ним вопрос, Суду, возможно, придется высказаться по правовым вопросам, в отношении которых существуют радикальные разногласия между Южной Африкой и Организацией Объединенных Наций, не превращает настоящее дело в спор и не вводит его в сферу действия статей 82 и 83 Правил Суда. Аналогичная ситуация имела место в трех предыдущих разбирательствах, связанных с вынесением консультативных заключений в отношении Юго-Западной Африки: ни в одном из этих разбирательств Южная Африка не утверждала, что это был спор, и Суд не счел необходимым применять правила Суда в отношении «правового вопроса, имеющего место между двумя или более государствами». Расхождение во взглядах между государствами по правовым вопросам существовало практически в каждом консультативном разбирательстве; если бы разногласий не имелось, необходимость обращаться к Суду за советом не возникла бы.
35. В соответствии со статьей 83 Правил Суда, вопрос, было ли консультативное заключение запрошено в отношении «правового вопроса, имеющего место между двумя или более государствами», также имеет решающее значение при рассмотрении Судом просьбы правительства Южной Африки о назначении специального судьи. Как уже указывалось выше, Суд заслушал аргументы в поддержку этой просьбы, и после должного обсуждения постановил, решением от 29 января 1971 года, отклонить эту просьбу. Решение Суда было основано на заключении, что условия запроса о вынесении консультативного заключения, обстоятельства, при которых он был подан (описанные в пункте 32 выше), а также соображения, изложенные в пунктах 33 и 34 выше, исключают возможность толкования, что заключение «было запрошено в отношении правового вопроса, имеющего место между двумя или более государствами». Таким образом, по мнению Суда, Южная Африка не имеет права на назначение специального судьи, в соответствии со статьей 83 Правил Суда.
36. Утверждалось, что возможное существование спора является ключевым вопросом, по которому было вынесено преждевременное решение от 29 января 1971 года. Теперь вопрос о назначении специального судьи становится вопросом о составе суда, который, по утверждению правительства Южной Африки, имеет абсолютный логический приоритет. Этот вопрос должен быть решен до начала устного разбирательства, а также рассмотрения любых других вопросов, в том числе процедурных. До решения этого вопроса, Суд не может продолжать рассмотрение дела. Таким образом, логически необходимо, чтобы любая просьба о назначении специального судьи рассматривалась в качестве предварительного вопроса на основании первичной оценки фактов и права. Это не означает, что заключение Суда по этому вопросу может включать в себя безотзывное решение по существу дела или по иным вопросам, относящимся к компетенции Суда. Таким образом, в спорных случаях, если были выдвинуты предварительные возражения, вопрос о назначении специального судьи должен быть рассмотрен до начала изучения этих возражений. Такое решение, однако, не предрешает компетенцию Суда, если, например, утверждается, что никакого спора не существует. С другой стороны, утверждение, что вопрос относительно специального судьи не может быть законным образом решен до тех пор, пока Суд не проанализирует вопросы по существу, равносильно заявлению, что вопрос о составе Суда может оставаться нерешенным, делая, таким образом, правомерность рассмотрения спорной, до начала рассмотрения дела по существу.
37. Единственным вопросом, который был фактически рассмотрен в решении от 29 января 1971 года, был вопрос о составе Суда для целей настоящего дела. Это решение было принято на основании пункта 1 статьи 3 Правил Суда и в соответствии с пунктом 1 статьи 55 Статута. Следовательно, после принятия этого решения, несмотря на возможное существование различных точек зрения по поводу применимости статьи 83 Правил Суда в настоящем деле, регулярность состава Суда в целях вынесения настоящего консультативного заключения, в соответствии со Статутом и Правилами Суда, уже не может быть оспорена.
38. В связи с возможным назначением специальных судей также утверждалось, что последний параграф пункта 1 статьи 82 Правил Суда обязывает Суд предварительно решить, относится ли запрос к правовому вопросу, имеющему место между двумя или несколькими государствами. Суд не может принять это слишком буквальное толкование слов «avant tout». Трудно себе представить, что какая-либо статья, предусматривающая общие руководящие принципы в достаточно схематичном контексте консультативного разбирательства, может строго устанавливать последовательность действий Суда. Это подтверждается практикой Суда, который, ни в одном из своих предыдущих консультативных заключений, не счел необходимым принять независимое предварительное решение по этому вопросу или в отношении собственной компетенции, даже если его специально просили сделать это. Аналогично, предложенное толкование Правил Суда как устанавливающих процедуру in limine litis, не соответствует ни тексту статьи, ни к ее цели, которая состоит в регулировании консультативного разбирательства без ущерба для гибкости, предусмотренной пунктом 4 статьи 66 и статьей 68 Правил, которые позволяют Суду корректировать свою процедуру в зависимости от требований каждого конкретного дела. Фраза, о которой идет речь, всего лишь указывает на то, что Суд должен придавать первостепенное значение проверке на правовую неопределенность с целью осуществления гибкости, предусмотренной статьей 68 Правил, которая позволяет, в спорных случаях, руководствоваться этими положениями в степени, в которой Суд признает их применимыми. С практической точки зрения можно добавить, что предложенная процедура, аналогичная процедуре, используемой в спорном разбирательстве при наличии предварительных возражений, не может обойтись без рассмотрения просьбы о назначении специального судьи и принятия предварительного независимого решения по этому вопросу; аналогично, в спорных случаях вопрос о назначении специального судьи должен быть решен до начала рассмотрения предварительных возражений. Наконец, следует отметить, что такое предварительное решение в соответствии со статьей 82 Правил Суда не обязательно предопределяет решение, которое, как предполагается, будет принято впоследствии в соответствии со статьей 83, поскольку последнее положение предусматривает более ограниченную гипотезу: что консультативное заключение запрашивается по реально существующему правовому вопросу, а не просто связано с таким вопросом.
39. Также было высказано мнение, что даже если Южная Африка не имеет права на назначение специального судьи в настоящем деле, Суд должен, в порядке осуществления свободы усмотрения, предоставленной статьей 68 Статута, разрешить такое назначение, в знак признания того факта, что интересы Южной Африки значительно затронуты в настоящем деле. В этой связи Суд хотел бы напомнить о решении, принятом Постоянной палатой в то время, когда Статут не содержал каких-либо положений в отношении консультативных заключений, и, таким образом, все регулирование соответствующих процедур возлагалось на Суд (P.C.I.J., Series E, No. 4, p. 76). Столкнувшись с просьбой о назначении специального судьи в деле, в котором, по его мнению, не существовало спора, Суд, отклонив эту просьбу, заявил, что «решение суда должно соответствовать его Статуту и Правилам, надлежащим образом сформулированным в соответствии со статьей 30 Статута» (решение от 31 октября 1935 г., PCIJ, P.C.I.J., Series AjB, No. 65, Annex 1, стр. 69-70). Было также установлено, что «исключение не может иметь более широкого применения, чем это предусмотрено Правилами» (см. там же, стр. 71). В настоящем деле Суд, принимая во внимание Правила Суда, принятые в соответствии со статьей 30 Статута, пришел к выводу, что он не может использовать свободу усмотрения в этом отношении.
40. Правительство Южной Африки также выразило сомнения относительно того, имеет ли Суд полномочия (и должен ли он их иметь) выносить заключение, если для того, чтобы сделать это, он должен сделать выводы по важным фактическим вопросам. По мнению Суда, то, что в основе поставленного вопроса могут лежать фактические вопросы, не меняет его «правового» характера, как это предусмотрено статьей 96 Устава. Ссылка в этом положении на правовые вопросы не может противопоставляться фактическим вопросам. Как правило, для того, чтобы высказать свое мнение по правовым вопросам, Суд также должен изучить, рассмотреть и, при необходимости, сделать выводы относительно соответствующих фактических вопросов. Ограничение полномочий Суда, на котором настаивало правительство Южной Африки, не имеет никаких оснований в Уставе или Статуте.
41. Суд, конечно, может самостоятельно воспользоваться свободой усмотрения, предоставленной ему пунктом 1 статьи 65 Статута, и отказаться удовлетворить запрос о вынесении консультативного заключения. При рассмотрении этой возможности Суд должен иметь в виду, что: «Запрос о вынесении заключения не должен, в принципе, быть отклонен» (I.C.J. Reports 1951, p. 19). Суд рассмотрел вопрос, имеются ли какие-либо «веские причины», встречавшиеся в его предыдущей практике, которые могли бы оправдать такой отказ, и не нашел никаких подобных причин. Кроме того, он чувствует, что, удовлетворив этот запрос, он не только «останется верным своему судебному долгу» (I.C.J. Reports 1960, p. 153), но также выполнит свои функции в качестве «главного судебного органа Организации Объединенных Наций» (статья 92 Устава).
***
42. Установив, что он имеет компетенцию удовлетворить запрос о вынесении консультативного заключения, Суд приступает к анализу поставленного перед ним вопроса: «Каковы правовые последствия для государств, вызываемые продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии, вопреки Резолюции 276 (1970) Совета Безопасности?»
43. Правительство Южной Африки, как в письменных, так и в устных заявлениях, охватывает длительный исторический период, обращаясь к происхождению и действию мандата. Эти же и аналогичные проблемы поднимались другими правительствами, Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций и Организацией Африканского Единства в их письменных и устных заявлениях.
44. Здесь возникает ряд важных вопросов: характер мандата, его действие при Лиге Наций, последствия распада Лиги и учреждения Организации Объединенных Наций, и дальнейшее развитие событий в рамках новой организации. Хотя Суд осознает, что он уже в шестой раз вынужден рассматривать вопросы, касающиеся мандата в Юго-Западной Африке, он, тем не менее, пришел к выводу, что он должен рассмотреть и обобщить некоторые моменты, лежащие в основе поставленного перед ним вопроса. В частности, Суд рассмотрит содержание и сферу применения статьи 22 Пакта Лиги и природу мандатов класса «C».
45. В своем письменном заявлении, правительство Южной Африки представило подробный анализ намерений некоторых участников Парижской мирной конференции, одобривших резолюцию, которая, с некоторыми изменениями и дополнениями, стала, в конечном счете, статьей 22 Пакта. В заключение, и в свете этого анализа они предположили, что для комментаторов было вполне естественно говорить, что «практическое воздействие мандатов «С» недалеко от аннексии». Эта точка зрения, которой, как представляется, придерживается правительство Южной Африки, равносильна признанию того, что соответствующие положения Пакта носят чисто номинальный характер, и что права, воплощенные в нем, по самой своей природе несовершенны и не имеют законной силы. В этой точке зрения слишком много внимания уделяется намерениям некоторых сторон, и слишком мало внимания – инструментам, которые были созданы в результате этих переговоров. Таким образом, необходимо обратиться к тексту статьи 22 Пакта, пункт 1 которой гласит:
«l. Следующие принципы применяются к колониям и территориям, которые в итоге войны перестали быть под суверенитетом государств, управлявших ими перед тем, и которые населены народами, еще не способными самостоятельно руководить собой в особо трудных условиях современного мира. Благосостояние и развитие этих народов составляет священную миссию цивилизации, и гарантии осуществления этой миссии подобает включить в настоящий Устав».
Как напомнил Суд в своем консультативном заключении 1950 года о международном статусе Юго-Западной Африки, при создании системы мандатов «была признана первостепенная важность двух принципов: принципа недопущения аннексии, и принципа, согласно которому благосостояние и развитие этих народов составляет «священную миссию цивилизации»» (I.C.J. Reports 1950, P- 131).
46. Само собой разумеется, что «миссия» должна осуществляться во благо соответствующих народов, имеющих собственные интересы и обладающих потенциалом к самостоятельному существованию по достижению определенной стадии развития: система мандатов была разработана для предоставления народам, «еще не способным» решать свои проблемы самостоятельно, необходимой помощи и руководства, чтобы они могли достичь стадии развития, когда они будут «способны самостоятельно руководить собой». Необходимые методы для оказания такой помощи описаны в пункте 2 статьи 22:
«2. Лучший метод практически провести этот принцип – это доверить опеку над этими народами передовым нациям, которые, в силу своих ресурсов, своего опыта или своего географического положения, лучше всего в состоянии взять на себя эту ответственность, и которые согласны ее принять: они осуществляли бы эту опеку в качестве Мандатариев и от имени Лиги».
В этом положении четко указано, что державы, взявшие на себя ответственность, действуют исключительно в качестве мандатариев от имени Лиги. Что касается позиции Лиги, Суд установил в своем консультативном заключении 1950 года, что: «Лига не является, как утверждает правительство [Южной Африки], «мандатарием» в смысле, в каком этот термин используется в национальном законодательстве некоторых государств». Суд указал, что «Мандат был создан в интересах жителей территории и человечества в целом, в качестве международного института и с международной целью – осуществлять священную миссию цивилизации». Таким образом, Суд пришел к выводу, Лига «всего лишь приняла на себя международную функцию надзора и контроля» (I.C.J. Reports 1950, p. 132).
47. Принятие мандата на таких условиях подразумевает принятие обязательств не только морального, но и юридически обязательного характера; и, как следствие, были введены гарантии «обеспечения исполнения этих обязательств» (пункт 7 статьи 22) в форме правовой ответственности за их исполнение:
«7. Во всех случаях Мандатарий должен посылать в Совет ежегодный доклад касательно территорий, которые ему поручены».
48. Дополнительные средства обеспечения исполнения обязательств предусмотрены в пункте 9 статьи 22:
«9. Постоянной Комиссии будет поручено принимать и рассматривать ежегодные доклады Мандатариев и давать Совету свое заключение по всяким вопросам, относящимся к выполнению мандатов».
Таким образом, ответ на важный вопрос, quis custodiet ipsos custodes?, был дан с точки зрения обязательной подотчетности международным органам. Резолюцией Совета Лиги Наций, которое было принято 31 января 1923 года, была введена дополнительная мера надзора. В соответствии с этой резолюцией, правительства-мандатарии должны были передавать в Лигу петиции от общин или отдельных групп жителей порученных им территорий.
49. Пункт 8 статьи 22 Пакта содержит следующее указание:
«8. Если степень власти, контроля или управления, подлежащих осуществлению Мандатарием, не составляла предмета предшествовавшего соглашения между Членами Лиги, то по этим пунктам последует определенное постановление Совета».
В соответствии с этой директивой, был учрежден мандат на Германскую Юго-Западную Африку, который определял условия управления территорией со стороны мандатария в семи статьях. В частности, статья 6 определяла явное обязательство мандатария в соответствии с пунктом 7 статьи 22 Пакта: «Мандатарий должен посылать в Совет Лиги Наций ежегодный доклад, содержащий полную информацию касательно территории, а также сведения о мерах, принятых для выполнения обязательств, принятых в соответствии со статьями 2, 3, 4 и 5» мандата. Как отметил Суд в 1950 году: «Мандатарий обязан выполнять ряд обязательств, и Совет Лиги должен осуществлять надзор за управлением и контролировать выполнение этих обязательств» (I.C.J. Reports 1950, p. 132). В целом, соответствующие положения Пакта и самого мандата исключают любые сомнения относительно установления определенных правовых обязательств, направленных на достижение задач и целей мандата.
50. Как указано в пункте 45 выше, правительство Южной Африки достаточно подробно описало переговоры, которые предшествовали принятию окончательного варианта статьи 22 Пакта Лиги, и утверждало, что они привели к иной интерпретации ее положений. Правительство справедливо отметило, что имела место сильная тенденция к аннексии бывших вражеских колониальных территорий. Как бы то ни было, окончательным результатом переговоров, хотя и труднодостижимым, стал отказ от идеи аннексии. Нельзя с уверенностью утверждать, что самой сути мандата будет нанесен ущерб, если интерпретация положений, воплощающих его принципы, противоречит его задачам и целям.
51. Также следует принимать во внимание события, имевшие место после принятия документов, о которых идет речь. В 1919 году Союзные и объединившиеся державы, в своем ответе на замечания делегации Германии, заявили, что «государства-мандатарии, которые могут быть назначены опекунами Лигой Наций, не будут получать никакой выгоды от такого опеки». Что касается мандата в Юго-Западной Африке, в ее преамбуле говорится, что «Его Британское Величество, от лица и от имени Правительства Южно-Африканского Союза, согласился принять мандат в отношении указанной территории и взял на себя обязательство осуществлять его от имени Лиги Наций».
52. Кроме того, последующее развитие международного права в отношении не-самоуправляющихся территорий, как это закреплено в Уставе Организации Объединенных Наций, сделало принцип самоопределения применимым ко всем таким территориям. Понятие священной миссии было подтверждено и распространено на все «территории, народы которых еще не достигли полного самоуправления» (статья 73). Это определение, очевидно, касалось и территорий, находящихся под управлением колониальных режимов. Несомненно, священная миссия продолжала применяться к территориям, подмандатным Лиге Наций, которые ранее получили международный статус. Еще одним важным этапом этого развития стала Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам (Резолюция Генеральной Ассамблеи 1514 (XV) от 14 декабря 1960 года), которая касалась всех народов и территорий, которые «еще не обрели независимость». Также невозможно оставить без внимания политическую историю подмандатных территорий в целом. Все территории, которые не обрели независимость, за исключением Намибии, были помещены под опеку. На сегодняшний день только две из пятнадцати территорий, за исключением Намибии, остаются под эгидой Организации Объединенных Наций. Это – одно из проявлений общего развития, которое привело к рождению многих новых государств.
53. Все эти соображения имеют значение для оценки Суда в настоящем деле. Памятуя о том, что в первую очередь необходимо интерпретировать инструмент в соответствии с намерениями сторон в момент его создания, Суд обязан принять во внимание тот факт, что термины, использованные в статье 22 Пакта – «трудные условия современного мира» и «благосостояние и развитие» – не являются статичными, но, по определению, эволюционными, и, следовательно, таким же является понятие «священной миссии». Поэтому стороны Пакта должны воспринимать их как таковые. Таким образом, рассматривая институты 1919 года, Суд должен принимать во внимание изменения, которые произошли в последующие полвека, и его интерпретация не может оставаться в стороне от последующего развития права, в рамках Устава Организации Объединенных Наций и обычного права. Более того, международный инструмент должен интерпретироваться и применяться в рамках всей правовой системы, сложившейся на момент интерпретации. Как было указано выше, за последние пятьдесят лет в области, которой касается настоящее разбирательство, произошли важные события. Эти события не оставляют сомнений в том, что конечной целью священной миссии было самоопределение и независимость соответствующих народов. В этой области, как и везде, corpus iuris gentium был значительно расширен, и Суд, если он хочет добросовестно выполнять свои функции, не может это игнорировать.
54. В свете вышеизложенного, Суд не может принять никакие толкования, ставящие перед мандатами «С» задачи и цели, отличные задач и целей мандатов «А» или «В». Единственные различия следуют из формулировки статьи 22 Пакта, а также из конкретных мандатных инструментов, но цель и гарантии остаются прежними, без каких-либо исключений, таких как соображения географической близости. Иной вывод будет означать, что территории, находящиеся под мандатом «C», находятся под действием мандата только формально, будучи, на самом деле, объектами скрытых цессий, как если бы утверждение, что они могли бы «лучше управляться по законам мандатария, в качестве составной части его территории» (пункт 6 статьи 22) давало управляющей державе особые полномочия, которыми не обладают государства, обладающие мандатами «А» или «B». В этой связи Суд хотел бы напомнить, что было сказано относительно всех категорий мандатов в решении 1962 года по делам Юго-Западной Африки:
«Права Мандатария по отношению к подмандатной территории и ее жителей основываются на обязательствах Мандатария, и являются, так сказать, всего лишь инструментами для выполнения Мандатарием его обязательств». (I.C.J. Reports 1962, p. 329)
***
55. Теперь Суд обратится к ситуации, возникшей в связи с роспуском Лиги и созданием Организации Объединенных Наций. Как уже упоминалось, Лига Наций была международной организацией, на которую было возложено осуществление мандатных контрольных функций. Эти функции были неотъемлемым элементом мандата. Однако это не означает, что с исчезновением первоначального контрольного механизма система мандатов должна была рухнуть. На вопрос, было ли продолжение мандата неразрывно связано с существованием Лиги, следует ответить, что институт, созданный для выполнения священной миссии, не может исчезнуть до достижения своей цели. Функции, связанные с осуществлением мандата и надзором, являлись взаимодополняющими, и исчезновение одной из них не могло повлиять на выживание института. Именно поэтому, в 1950 году Суд отметил, в связи с обязательствами, присущими священной миссии:
«Их задачи и исходные цели остаются в силе. Так как их исполнение не зависит от существования Лиги Наций, они не могут прекратить свое существование только потому, что этот надзорный орган был распущен. От этого также не может зависеть право населения территории на управление в соответствии с этими правилами». (I.C.J. Reports 1950, p. 133)
В конкретном случае были приняты конкретные положения и решения, связанные с передачей функций от организации, которая должна была быть распущена, к вновь созданной организации.
56. В рамках Организации Объединенных Наций была создана международная система опеки, и было четко предусмотрено, что подмандатные территории, которые еще не готовы к независимости, будут преобразованы в опекаемые территории в рамках международной системы опеки Организации Объединенных Наций. Эта система обеспечивала более широкий и более эффективный международный контроль, чем система мандатов Лиги Наций.
57. Предположение о том, что трудности при замене одного режима другим, направленной на улучшение международного надзора, могут привести, после роспуска Лиги, к полной ликвидации международного надзора, противоречило бы наиважнейшей цели системы мандатов. Принятие утверждений правительства Южной Африки по этому вопросу повлекло бы за собой возврат подмандатным территориям колониального статуса, а также виртуальную замену режима мандата аннексией, так решительно отвергнутой в 1920 году.
58. Эти убедительные соображения привели к введению в Устав Организации Объединенных Наций оговорки, которая сформулирована в пункте 1 статьи 80 Устава. Это положение гласит:
«1. За исключением случаев, которые могут быть согласованы в индивидуальных соглашениях об опеке, заключенных согласно статьям 77, 79 и 81, включающих каждую территорию в систему опеки, и впредь до заключения таких соглашений, ничто в настоящей Главе не должно толковаться как изменение каким-либо образом каких бы то ни было прав любых государств или любых народов или условий существующих международных соглашений, участниками которых могут быть соответственно Члены Организации».
59. Отличительной чертой этого положения является презумпция в пользу сохранения прав «любых народов», явным образом распространяющаяся на жителей подмандатных территорий и, в частности, их коренное население. Таким образом, подтверждается существование этих прав независимо от Лиги Наций. В консультативном заключении 1950 года о международном статусе Юго-Западной Африки, Суд, сославшись на это положение, пришел к выводу, что «никакие такие права народов не могут быть эффективно защищены без международного надзора и обязанности подотчетности надзорному органу» (I.C.J. Reports 1950, p. 137). В 1956 году Суд подтвердил вывод, что «сутью статьи 80 (1) Устава» является «сохранение прав государств и народов» (I.C.J. Reports 1956, p. 27).
60. Таким образом, согласно интерпретации Суда, пункт 1 статьи 80 Устава предусматривает, что система замены мандатов соглашениями об опеке, в соответствии с главой XII Устава, не должна «толковаться как изменяющая, или сама по себе каким-либо образом изменять права любых государств или любых народов».
61. Слова в начале этого положения: «За исключением случаев, которые могут быть согласованы в индивидуальных соглашениях об опеке, заключенных согласно статьям 77, 79 и 81, включающих каждую территорию в систему опеки, и впредь до заключения таких соглашений…», устанавливает специальный способ изменения статус-кво режима мандата. Это может быть сделано только посредством соглашения об опеке, если «священная миссия» не завершилась с достижением цели, то есть независимого существования. Таким образом, за счет использования выражения «до заключения таких соглашений» была устранена правовая пауза между двумя системами.
62. В конце пункта 1 статьи 80 упоминаются «условия существующих международных соглашений, участниками которых могут быть соответственно Члены Организации». Из протокола конференции в Сан-Франциско видно, что эти слова были добавлены вместо слов «любой мандат», содержавшихся в более раннем проекте, с целью сохранения «любых прав, изложенных в пункте 4 статьи 22 Пакта Лиги Наций».
63. При утверждении этой поправки и включении этих слов в доклад Комитета II/4, государства-участники конференции в Сан-Франциско, несомненно, приняли во внимание тот факт, что принятие Устава Организации Объединенных Наций сделало бы роспуск Лиги Наций неизбежным. Это свидетельствует об общем понимании и желании участников конференции в Сан-Франциско, чтобы пункт 1 статьи 80 Устава имел цель и эффект сохранения в силе всех прав, в том числе тех, которые содержатся в самом Пакте, в случае каких-либо возможных претензий относительно их прекращения после роспуска Лиги.
64. Роспуск Лиги Наций не мог, таким образом, рассматриваться как неожиданное событие, влекущее за собой возможное прекращение этих прав, совершенно чуждое главе XII Устава и не предусмотренное положениями пункта 1 статьи 80. Члены Лиги, после роспуска этой организации, не заявили, и не признали даже косвенно, что мандаты будут отменены или прекратят свое существование после роспуска Лиги. Напротив, в пункте 4 резолюции о мандатах от 18 апреля 1946 года четко предусматривается их продолжение.
65. Правительство Южной Африки, прося Суд пересмотреть консультативное заключение 1950 года, утверждало, что пункт 1 статьи 80 следует толковать как простую оговорку, имеющую чисто негативный эффект.
66. Если бы пункт 1 статьи 80 толковался просто как положение, препятствующее влиянию главы XII на какие-либо права, то он был бы лишен всякого практического смысла. В главе XII, которая, согласно интерпретации Суда в 1950 году, представляет собой основу для будущих соглашений, нет ничего, что бы оказывало влияние на существующие права государств или народов в рамках системы мандатов. Аналогичным образом, если толковать пункт 1 статьи 80 исключительно как оговорку, пункт 2 этой же статьи не будет иметь никакого смысла. Этот пункт гласит:
«2. Пункт 1 настоящей статьи не должен толковаться как дающий основания для задержки или отсрочки переговоров и заключения соглашений о включении подмандатных и других территорий в систему опеки, как это предусмотрено в статье 77».
Это положение явно направлено на то, чтобы мандатарий не мог ссылаться на сохранение своих прав, вытекающих из пункта 1, в качестве основания для задержки или отсрочки того, что Суд описал как «нормальный ход действий, предусмотренный Уставом, а именно, заключение соглашений об опеке» (I.C.J. Reports 1950, p. 140). Никакая интерпретация не должна приводить к выводу о том, что статья 80 в целом не имеет смысла.
67. При рассмотрении вопроса, могут ли негативные последствия быть отнесены исключительно к пункту 1 статье 80, как утверждает правительство Южной Африки, необходимо учитывать слова в конце статьи 76 (d) Устава, которая, в качестве одной из основных задач системы опеки, предусматривает равное отношение к коммерческим вопросам для всех членов Организации Объединенных Наций и их граждан. Оговорка «при условии соблюдения положений статьи 80» была включена в ходе конференции в Сан-Франциско в целях сохранения существующего права предпочтения в мандатах «C». Делегат от Южно-Африканского Союза на конференции ранее отмечал, что «принцип «открытых дверей» не применялся ранее к мандатам «C»», добавив, что его правительство «не может рассматривать применение этого принципа по отношению к своей подмандатной территории». Если бы пункт 1 статьи 80 не имел охранительного и позитивного эффекта, и если бы закрепленные в нем права могли прекратить свое существование с роспуском Лиги Наций, то положение статьи 76 (d) in fine было бы лишено какого-либо практического смысла.
68. Правительство Южной Африки упомянуло, в качестве «новых фактов», не рассмотренных надлежащих образом Судом в 1950 году, предложение, представленное делегацией Китая на заключительной Ассамблее Лиги Наций, и другое предложение, представленное Исполнительным комитетом Подготовительной комиссии Организации Объединенных Наций, которые содержали условия передачи функций надзора за мандатами от Лиги Наций к органам Организации Объединенных Наций. Правительство Южной Африки утверждало, что, так как ни одно из этих двух предложений не было принято, такая передача не была предусмотрена.
69. Суд не может принять этот довод. Тот факт, что конкретное предложение не было принято международным органом, не обязательно влечет за собой вывод о том, что коллективное мнение противоречит этому предложению. Может существовать множество причин отказа рассмотреть или отклонения предложения. Например, предложение Китая, которое было оставлено без рассмотрения, предлагало форму надзора за подмандатными территориями, которая выходила за рамки полномочий существующего надзорного органа в отношении мандатов, и могло бы породить трудности, связанные со статьей 82 Устава. Что касается предложения о создании Временного Комитета по опеке, оно не было принято, потому что было высказано мнение, что создание такого органа может задержать переговоры и заключение соглашений об опеке. Как следствие, два предложения Соединенных Штатов о том, что этот комитет должен выполнять функции, ранее осуществляемые Мандатной комиссией, не могли быть приняты. Отказ в создании вспомогательного временного органа, уполномоченного оказывать помощь Генеральной Ассамблее в выполнении ее надзорных функций над мандатами, не может быть истолкован как подразумевающий, что Генеральная Ассамблея не имеет достаточной компетенции или не может самостоятельно выполнять свои функции в этой области. Напротив, большинство согласилось, что надзорные функции над мандатами, ранее осуществляемые Лигой Наций, должны в дальнейшем осуществляться Организацией Объединенных Наций. Таким образом, в ходе обсуждений, касающихся предлагаемого создания Временного Комитета по опеке, не было сделано никаких заявлений о том, что надзорные функции Лиги не передаются Организации Объединенных Наций. Представитель Южной Африки в Подготовительной комиссии Организации Объединенных Наций заявил 29 ноября 1945 года: «Представляется разумным создать временный орган, поскольку Мандатная комиссия в настоящее время бездействует, а страны, имеющие мандаты, должны иметь орган, перед которым они могли бы отчитываться».
70. Правительство Южной Африки также утверждало, что положение пункта 1 статьи 80 о том, что формулировки «существующих международных инструментов» не должны толковаться как измененные главой XII Устава, не может служить основанием для вывода, что обязанность отчитываться по мандату была передана от Совета Лиги Организации Объединенных Наций.
71. Это возражение не принимает во внимание статью 10 главы IV Устава, которая ссылается на заключение 1950 года в обоснование передачи надзорных полномочий от Совета Лиги Наций Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций. Суд тогда заявил:
«Компетенция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций осуществлять такой надзор, а также получать и рассматривать доклады, вытекает из положений статьи 10 Устава, которая уполномочивает Генеральную Ассамблею обсуждать любые вопросы или дела, относящиеся к сфере действия Устава, и давать рекомендации по этим вопросам или делам членам Организации Объединенных Наций». (I.C.J. Reports 1950, p. 137.)
72. Поскольку в положениях пункта 1 статьи 80 Устава были сохранены обязательства мандатария, Организация Объединенных Наций стала надлежащим органом для осуществления надзора за выполнением этих обязательств. Таким образом, в соответствии со статьей 10 Устава, Южная Африка передала надзор за своим управлением в Юго-Западной Африке Генеральной Ассамблее, на основании информации, предоставленной мандатарием или полученной из других источников. Передача обязательства подотчетности от Совета Лиги Генеральной Ассамблее было лишь следствием полномочий, предоставленных Генеральной Ассамблее. В консультативном заключении 1950 года Суд признал, что эти полномочия фактически осуществлялись Генеральной Ассамблеей. В 1950 году Суд справедливо пришел к выводу что:
«…Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций уполномочена осуществлять надзорные функции в отношении управления территорией, которые ранее осуществляла Лига Наций. Таким образом, Южно-Африканский Союз обязан подчиняться надзору и контролю со стороны Генеральной Ассамблеи и предоставлять ей ежегодные доклады». (I.C.J. Reports 1950, p. 137).
В своем консультативном заключении 1955 года «О порядке голосования по вопросам, касающимся докладов и петиций в отношении территории Юго-Западной Африки», Суд, повторив некоторые выдержки из консультативного заключения 1950 года, заявил:
«Таким образом, полномочия Генеральной Ассамблеи осуществлять надзор над управлением Юго-Западной Африкой в качестве подмандатной территории, основаны на положениях Устава». (I.C.J. Reports 1955, стр. 76.)
В консультативном заключении 1956 года «О приемлемости заслушивания петиционеров Комитетом по Юго-Западной Африке», Суд снова сослался на некоторые выдержки из консультативного заключения 1950 года и заявил:
«Соответственно, обязательства Мандатария остаются неизменными, с той разницей, что надзорные функции, которые выполнял Совет Лиги Наций, в настоящее время должны осуществляться Организацией Объединенных Наций» (I.C.J. Reports 1956, p. 27.)
В этом же заключении Суд также заявил:
«… Первостепенная цель, лежащая в основе принятия Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций надзорных функций в отношении мандата в Юго-Западной Африке, которые ранее осуществлялись Советом Лиги Наций, состоит в защите священной миссии цивилизации путем сохранения эффективного международного надзора за управлением подмандатной территорией». (см. там же, стр. 28).
***
73. Что касается намерений Лиги, необходимо напомнить, что на своей последней сессии Ассамблея Лиги, в резолюции, принятой 12 апреля 1946 года, взяла на себя обязанности Совета, сформулировав это следующим образом:
«Ассамблея, с согласия всех членов Совета, которые представлены на настоящей сессии, постановляет, что, в силу необходимости, она, в ходе настоящей сессии, принимает на себя функции, относящиеся к компетенции Совета».
Затем, 18 апреля 1946 года, прежде чем окончательно распустить Лигу, Ассамблея приняла резолюцию, предусматривающую сохранение мандатов и системы мандатов следующим образом:
«Ассамблея…
3. Признает, что, после прекращения существования Лиги, ее функции в отношении подмандатных территорий подойдут к концу, но отмечает, что главы XI, XII и XIII Устава Организации Объединенных Наций воплощают принципы, соответствующие заявленным в статье 22 Пакта Лиги;
4. Отмечает высказанное намерение членов Лиги, в настоящее время управляющих подмандатными территориями, продолжать управлять ими во имя благополучия и развития народов в соответствии с обязательствами, содержащимися в соответствующих мандатах, до тех пор, пока не будут достигнуты другие договоренности между Организацией Объединенных Наций и соответствующими мандатариями».
Как было сказано в решении Суда 1962 года:
«… прекратив свое существование, Лига Наций не прекратила свои мандаты, но… определенно высказала намерение продолжить их в своей резолюции от 18 апреля 1946 года» (I.C.J. Reports 1962, p. 334).
74. Продолжение действия мандата также неоднократно признавалось правительством Южной Африки в ранний переходный период, во время формирования Организации Объединенных Наций и роспуска Лиги. В частности, 9 апреля 1946 года представитель Южной Африки, объявив о намерении своего правительства сделать Юго-Западную Африку составной частью Союза, заявил Ассамблее Лиги:
«В этот период Союз будет продолжать скрупулезно управлять территорией в соответствии с мандатными обязательствами, с целью защиты интересов жителей, как он делал это в течение последних шести лет, когда заседания Мандатной комиссии не могли проводиться.
Ликвидация органов Лиги, связанных с надзором за мандатами, в первую очередь Мандатной комиссии и Совета Лиги, делает невозможным точное следование букве мандата. Правительство Союза, тем не менее, считает, что роспуск Лиги ни в коей мере не умаляет его обязательства по мандату, которые оно будет продолжать выполнять в полном объеме до тех пор, пока не будут достигнуты другие договоренности в отношении будущего статуса территории».
Суд сослался на это заявление в своем решении 1962 года, установив, что «это является самым убедительным признанием со стороны правительства Южной Африки продолжения своих обязательств по мандату после роспуска Лиги Наций» (I.C.J. Reports 1962, p. 340).
75. Аналогичные заверения были даны от имени Южной Африки в меморандуме, переданном 17 октября 1946 года Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций, а также в заявлениях Четвертому комитету Генеральной Ассамблеи 4 ноября и 13 ноября 1946 года. Ссылаясь на некоторые из этих, а также другие гарантии, Суд заявил в 1950 году: «Эти заявления представляют собой признание со стороны правительства Союза продолжения своих обязательств по мандату, а не просто указание на будущее поведение этого правительства». (I.C.J. Reports 1950, p. 135.)
76. Еще до роспуска Лиги, 22 января 1946 года, правительство Союза Южной Африки объявило Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций о своем намерении выяснить мнение населения Юго-Западной Африки, заявив, что «когда это будет сделано, решение Союза будет представлено на рассмотрение Генеральной Ассамблеи». После этого представитель Союза Южной Африки представил, в ходе второй части первой сессии Генеральной Ассамблеи в 1946 году, предложение с просьбой утвердить включение Юго-Западной Африки в Союз. 14 декабря 1946 года Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 65 (I), отметив:
«…с удовлетворением отмечает, что Союз Южной Африки, представляя этот вопрос в Организации Объединенных Наций, признает интересы и озабоченность Организации Объединенных Наций в связи с вопросом о будущем статусе территорий, в настоящее время находящихся под мандатом»,
и заявила, что она:
«…не может поддержать включение территории Юго-Западной Африки в Южно-Африканский Союз».
Далее в резолюции Генеральной Ассамблеи говорилось:
«Рекомендует поместить подмандатную территорию Юго-Западной Африки под международную опеку и предлагает правительству Союза Южной Африки представить на рассмотрение Генеральной Ассамблеи соглашение об опеке над указанной территорией».
Через год Генеральная Ассамблея, в своей Резолюции 141 (II) от 1 ноября 1947 года, приняла к сведению решение правительства Южной Африки не продолжать реализацию своего плана по присоединению этой территории. В 1950 году Суд отметил:
«Таким образом, представив вопрос о будущем международном статусе территории на рассмотрение Генеральной Ассамблеи в качестве «компетентного международного органа», правительство Союза признало компетенцию Генеральной Ассамблеи по этому вопросу». (I.C.J. Reports 1950, p. 142.)
77. В следующие годы, акты и заявления Южной Африки в Организации Объединенных Наций в отношении Юго-Западной Африки были противоречивыми. Некоторые из этих актов и заявлений подтверждали признание надзорных полномочий Организации Объединенных Наций и обязательств Южной Африки по отношению к ней, в то время как другие явно демонстрировали намерение отказаться от этого признания. Лишь 11 июля 1949 года правительство Южной Африки адресовало Генеральному секретарю письмо, в котором оно заявило, что оно «больше не видит смысла в представлении специальных докладов по Юго-Западной Африке в Организацию Объединенных Наций, и с сожалением заключает, что в интересах эффективного управления такие доклады не должны представляться в дальнейшем».
78. В свете вышеизложенного, не может быть никаких сомнений в том, что, как неоднократно отмечал этот Суд, мандат пережил роспуск Лиги, и что Южная Африка признавала это в течение ряда лет. Таким образом, элемент надзора, который является неотъемлемой частью мандата, должен был сохраниться, и мандатарий продолжал нести ответственность за исполнение священной миссии. Сведение ответственности мандатария к совести или моральному долгу, означало бы предоставление мандатарию прав, которых у него не было, и в то же время, лишение народов, населяющих территорию, прав, которые были им гарантированы. Это означало бы, что мандатарий может в одностороннем порядке решать судьбу народа Юго-Западной Африки по своему усмотрению. Ссылаясь на свое консультативное заключение 1950 года, Суд заявил в 1962 году:
«Выводы Суда в отношении обязательства правительства Союза подчиняться международному надзору, являются, таким образом, предельно ясными. Действительно, исключение обязательств, связанных с мандатом, исключило бы саму суть мандата». (I.C.J. Re¬ports 1962, p. 334.)
79. Убедительность этого вывода хорошо иллюстрируется мнением, представленным от имени правительства Южной Африки, которое, в своих заключительных представлениях по делам South West Africa, заявило, на случай, «если будет постановлено, что мандат как таковой продолжил существовать, несмотря на роспуск Лиги Наций»,
«…что прежние обязательства Ответчика в соответствии с мандатом представлять доклады на рассмотрение Совета Лиги Наций, прекратились после роспуска Лиги, и не были заменены никакими аналогичными обязательствами в отношении надзора со стороны любого органа Организации Объединенных Наций или любой другой организации или учреждения». (I.C.J. Reports 1966, p. 16).
Основным аргументом, однако, было то,
«… что мандат в Юго-Западной Африке полностью прекратился после роспуска Лиги Наций, и, следовательно, на Ответчика более не распространяются какие-либо юридические обязательства в соответствии с этим мандатом» (там же)
80. В настоящем разбирательстве, на открытом заседании 15 марта 1971 года, представитель Южной Африки изложил позицию своего правительства следующим образом:
«Наши утверждения по поводу прекращения действия положений в отношении надзора и подотчетности являются, соответственно, абсолютными и безусловными. С другой стороны, наши утверждения, касающиеся возможного полного прекращения мандата, являются вторичными и косвенными, и зависят от нашего основного утверждения о том, что положения в отношении надзора и подотчетности прекратили свое действие после роспуска Лиги.
В настоящем разбирательстве мы, соответственно, официально заявляем о том, что мандат полностью прекратился по причине исчезновения надзора со стороны Лиги, но в остальном мы считаем, что действие мандата по-прежнему продолжается…
… в связи с обеими гипотезами мы утверждаем, что после роспуска Лиги обязательство представлять доклады и отчитываться по мандату более не существует».
Таким образом, представитель Южной Африки обратил особое внимание на «исчезновение» «положений в отношении надзора и подотчетности» и назвал «возможное полное прекращение мандата» «вторичным и косвенным» аргументом.
81. Таким образом, по собственному признанию правительства Южной Африки, «надзор и подотчетность» были сутью мандата, поскольку как неоднократно утверждал Суд, идея о прекращении мандата в связи с роспуском Лиги Наций фактически неотделима от утверждения об отсутствии обязательства подчиняться надзору со стороны Организации Объединенных Наций, и наоборот. Следовательно, оба или одно из выдвинутых утверждений, а именно о прекращении мандата и/или отсутствии обязательства подчиняться международному надзору со стороны Организации Объединенных Наций, являются разрушительными для самого института, на котором основывается присутствие Южной Африки в Намибии, поскольку:
«Власть, осуществляемая правительством Союза на этой территории, основана на мандате. В случае прекращения действия мандата, как утверждает правительство Союза, его полномочия также прекращаются. Невозможно сохранить права, вытекающие из мандата, и отказаться от обязательств в соответствии с ним». (I.C.J. Reports 1950, p. 133; упомянуто в I.C.J. Reports 1962, p. 333.)
82. По всей видимости, Южная Африка это понимала, о чем свидетельствуют неоднократные ссылки на другие оправдания ее постоянного присутствия в Намибии, например, в Генеральной Ассамблее 5 октября 1966 года:
«Южная Африка долгое время утверждала, что мандат уже не действует, и что право Южной Африки управлять территорией является не результатом мандата, но результатом военного захвата, в сочетании с открыто декларируемой и последовательной практикой Южной Африки, которая продолжает управлять этой территорией в рамках священной миссии по отношению к ее жителям».
В ходе настоящего разбирательства, 15 марта 1971 года, представитель Южной Африки заявил:
«… если согласиться, что мандат истек, правительство Южной Африки будет иметь право управлять территорией по нескольким причинам: (а) ее первоначальное завоевание; (б) ее длительная оккупация; (в) продолжение осуществления священной миссии, соглашение о которой было заключено в 1920 году; и, наконец, (г) поскольку это управление осуществляется в интересах жителей территории и поддерживается ими. В этих условиях правительство Южной Африки не может признать, что какое-либо государство или организация может осуществлять управление территорией лучшим образом».
83. Эти заявления о праве на управление, которые, помимо прочего, являются недопустимыми в отношении подмандатной территории, порождают, по собственному признанию Южной Африки, ситуацию, искажающую задачи и цели мандата. Их значение в контексте священной миссии лучше всего было отражено в заявлении, сделанном представителем Южной Африки в ходе настоящего разбирательства 15 марта 1971 года: «Правительство Южной Африки считает, что никакие правовые нормы не препятствуют аннексии Юго-Западной Африки». Как отметил Суд в своем консультативном заключении в отношении международного статуса Юго-Западной Африки, «принципу недопустимости аннексии» «придавалась первостепенная важность», когда вопрос о будущем Юго-Западной Африки и других территорий решался после Первой мировой войны (I. C.J. Reports 1950, p. 131). То, что было в результате исключено статьей 22 Пакта Лиги, еще менее приемлемо сегодня.
* * *
84. Что касается Организации Объединенных Наций, доклады показывают, что в течение двадцати лет Генеральная Ассамблея, в силу полномочий, возложенных на нее Уставом, призывала правительство Южной Африки выполнять свои обязательства, вытекающие из мандата. 9 февраля 1946 года Генеральная Ассамблея, в своей Резолюции 9 (I), предложила всем государствам, управляющим подмандатными территориями, заключить соглашения об опеке. Все государства, за исключением Южной Африки, отреагировали на это предложение, взяв соответствующие территории под опеку или предоставив им независимость. В дальнейшем Генеральная Ассамблея дала специальные рекомендации на этот счет в Резолюции 65 (I) от 14 декабря 1946 года; 1 ноября 1947 года, в Резолюции 141 (II), она «призвала» правительство Союза Южной Африки заключить соглашение об опеке; в Резолюции 227 (III) от 26 ноября 1948 года она повторила свои прежние рекомендации. Год спустя, в Резолюции 337 (IV) от 6 декабря 1949 года, Генеральная Ассамблея выразила «сожаление в связи с тем, что правительство Союза Южной Африки отказалось от своего предыдущего обязательства представлять Организации Объединенных Наций доклады о своем управлении территорией Юго-Западной Африки», повторила свои предыдущие рекомендации и предложила Южной Африке «возобновить представление таких докладов Генеральной Ассамблее». В то же время, в Резолюции 338 (IV), она поставила перед этим Судом конкретные вопросы, касающиеся международного статуса Юго-Западной Африки. В 1950 году, в Резолюции 449 (V) от 13 декабря, Генеральная Ассамблея вынесла итоговое консультативное заключение и настоятельно призвала правительство Союза Южной Африки «принять необходимые меры для осуществления заключения Международного Суда». Этой же резолюцией Генеральная Ассамблея создала комитет «для ведения переговоров с Союзом Южной Африки в отношении процедурных мер, необходимых для осуществления консультативного заключения…». В ходе последующих переговоров, Южная Африка продолжала утверждать, что ни Организация Объединенных Наций, ни любая другая международная организация не являются преемниками надзорных функций Лиги. Комитет, со своей стороны, представил предложение, тесно связанное с условиями мандата и предусматривающее введение «в рамках Организации Объединенных Наций процедуры, как можно более схожей с той, которая существовала в рамках Лиги Наций, тем самым установив условия, не более обширные или обременительные, чем те, которые существовали ранее». Эта процедура включала представление Южной Африкой докладов комитету Генеральной Ассамблеи, который должен в дальнейшем создать специальную комиссию, которая примет на себя функции Постоянной мандатной комиссии. Таким образом, Организация Объединенных Наций, которая, несомненно, вела переговоры в духе доброй воли, не настаивала на заключении соглашения об опеке; она предложила систему надзора, которая «не должна выходить за рамки системы, которая применялась в рамках системы мандатов». Эти предложения были отклонены Южной Африкой, которая отказалась принять принцип надзора за ее управлением территорией со стороны Организации Объединенных Наций.
85. Дальнейшие бесплодные переговоры продолжались с 1952 по 1959 годы. В общей сложности, переговоры велись в течение тринадцати лет, с 1946 по 1959 годы. На практике фактическая продолжительность переговоров не может рассматриваться как критерий для проверки, были ли исчерпаны возможности соглашения; может быть достаточным показать, что переговоры зашли в тупик на ранней стадии, и одна из сторон категорически отказалась от компромисса. В случае Намибии (Юго-Западная Африка) такая ситуация сложилась задолго до того, как Организация Объединенных Наций, наконец, отказалась от своих усилий по достижению согласия. Даже в этом случае, поскольку Южная Африка оставалась мандатарием, она еще могла попытаться достичь договоренности. Но эта глава подошла к концу с прекращением мандата.
86. Для того чтобы завершить этот краткий обзор событий, предшествовавших настоящему запросу о консультативном заключении, следует напомнить, что в 1955 и 1956 годах Суд вынес, по просьбе Генеральной Ассамблеи, еще два консультативных заключения по вопросам, касающимся этой территории. В конце концов, Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 2145 (XXI) о прекращении мандата в Юго-Западной Африке. Впоследствии Совет Безопасности принял Резолюцию 276 (1970), которая объявила продолжающееся присутствие Южной Африки в Намибии незаконным, и призвала государства действовать соответствующим образом.
* *
87. Правительство Франции, в своем письменном заявлении, и правительство Южной Африки, в ходе настоящего разбирательства, представили свои возражения в отношении того, что Генеральная Ассамблея, приняв Резолюцию 2145 (XXI), действовала за пределами своих полномочий.
88. Прежде чем рассмотреть это возражение, Суд должен изучить представленные замечания и утверждения по поводу того, должен ли Суд рассматривать этот вопрос. Было высказано мнение, что, хотя запрос не касался вопроса о правомочности резолюции Генеральной Ассамблеи и соответствующих резолюций Совета Безопасности, это не мешает Суду изучить этот вопрос. С другой стороны, утверждалось, что Суд не уполномочен, в соответствии с условиями запроса и в свете предшествующих обсуждений, рассматривать правомочность этих резолюций. Было высказано мнение о том, что Суд не должен брать на себя полномочия судебного пересмотра мер, принятых другими главными органами Организации Объединенных Наций без особого запроса на этот счет, или выступать в качестве суда апелляционной инстанции в отношении их решений.
89. Несомненно, Суд не обладает полномочиями осуществлять судебный пересмотр или выступать в качестве суда апелляционной инстанции в отношении решений, принятых органами Организации Объединенных Наций. Вопрос о правомерности или соответствии Уставу Резолюции Генеральной Ассамблеи 2145 (XXI) или связанных с ней резолюций Совета Безопасности не являются предметом запроса о вынесении консультативного заключения. Тем не менее, при осуществлении своей судебной функции, и с учетом того, что ему были представлены соответствующие возражения, Суд рассмотрит эти возражения до решения вопроса о правовых последствиях, вытекающих из этих резолюций.
90. Как отмечалось ранее, с вступлением в силу Устава Организации Объединенных Наций была создана связь между всеми членами Организации Объединенных Наций, с одной стороны, и всеми мандатариями, с другой стороны. Мандатарии, при сохранении своих мандатов, в соответствии со статьей 80 Устава, обязались, перед лицом всех членов Организации Объединенных Наций, сохранять в неприкосновенности, до заключения соглашений об опеке, права других государств и народов, проживающих на подмандатных территориях, которые следуют из существующих мандатных соглашений и соответствующих документов, таких как статья 22 Пакта и резолюция Совета Лиги от 31 января 1923 относительно петиций. Мандатарии также обязались осуществлять свои функции управления в соответствии с обязательствами, вытекающими из Устава Организации Объединенных Наций, которые государства-члены обязались добросовестно выполнять во всех своих международных отношениях.
91. Один из основополагающих принципов, регулирующих международные связи, гласит, что сторона, которая отказывается от своих обязательств или не выполняет их, не может сохранить свои права, на которые она претендует на основании этих отношений.
92. Формулировка преамбулы и постановляющей части Резолюции 2145 (XXI) не оставляют сомнений относительно характера этой резолюции. В преамбуле Генеральная Ассамблея заявила, что она «Убеждена в том, что управление подмандатной территорией со стороны Южной Африки осуществлялось в нарушение» двух основных международных документов, непосредственно определяющих обязательства Южной Африки – мандата и Устава Организации Объединенных Наций, а также Всеобщей Декларации прав человека. В другом абзаце преамбулы сделан вывод о том, что, после того, как Генеральная Ассамблея, в течение более двадцати лет, безрезультатно настаивала на исполнении Южной Африкой обязательств, она имеет право рассмотреть это нарушение в качестве основания для прекращения мандата.
93. В пункте 3 постановляющей части резолюции Генеральная Ассамблея «Заявляет, что Южная Африка не выполнила свои обязательства в отношении управления подмандатной территорией и обеспечения морального и материального благополучия и безопасности коренных жителей Юго-Западной Африки, и, по сути, дезавуировала мандат». В пункте 4 решения говорится, как следствие предыдущего заявления, что «действие мандата, выданного Его Величеством Королем Великобритании для осуществления от его имени правительством Союза Южной Африки, таким образом, прекращается…» (курсив наш). Именно эта часть резолюции имеет значение в настоящем разбирательстве.
94. При рассмотрении этого вопроса Генеральная Ассамблея должна учитывать общие принципы международного права, регулирующего прекращение договорных отношений по причине нарушения. Ибо даже если рассматривать мандат в качестве института, как утверждается, он зависит от международных соглашений, которыми была создана эта система, и которые регулируют ее применение. Как указал Суд в 1962 году, «этот мандат, как и практически все другие подобные мандаты» является «особым типом инструмента, комплексного по своей природе, и формирующего новый международный режим. Она включает в себя определенное соглашение…» (I.C.J. Reports 1962, p. 331). В этом решении Суд окончательно заявил, что мандат, на практике и в законодательстве, представляет собой международное соглашение, имеющее характер договора или конвенции» (I.C.J. Reports 1962, p. 330). Содержащиеся в Венской Конвенции о праве международных договоров нормы в отношении прекращения договорных отношений по причине нарушения (принятые без голосов против) можно во многом рассматривать как кодификацию существующих норм обычного права по данному вопросу. В свете этих правил, лишь существенное нарушение договора оправдывает прекращение. Такое нарушение определяется следующим образом:
«(a) отказ от договора, который не допускается настоящей Конвенцией; или
(b) нарушение положений, имеющих существенное значение для выполнения задач и целей договора» (ст. 60, п. 3).
95. Резолюция Генеральной Ассамблеи 2145 (XXI) определяет, что в данном случае имели место оба вида существенных нарушений. Подчеркивая, что Южная Африка «по сути, дезавуировала мандат», Генеральная Ассамблея фактически заявила, что она отказалась от мандата. Поэтому резолюцию, о которой идет речь, следует рассматривать как осуществление права на прекращение отношений в случае преднамеренного и постоянного нарушения обязательств, подрывающего сами задачи и цели этих отношений.
* * *
96. Утверждалось, что Пакт Лиги Наций не возлагал на Совет Лиги полномочия прекращать действие мандата за нарушения со стороны мандатария, и, следовательно, такие полномочия не могут осуществляться Организацией Объединенных Наций, поскольку она не могла унаследовать от Лиги большие полномочия, чем та имела. Для принятия этого возражения было бы необходимо показать, что система мандатов, установленная в рамках Лиги, исключала применение общего принципа права, гласящего, что право на расторжение договора по причине нарушения существует в отношении всех договоров, за исключением тех, которые касаются положений в отношении защиты человеческой личности, содержащихся в договорах гуманитарного характера (как указано в пункте 5 статьи 60 Венской конвенции). Умолчание в договоре относительно существования такого права не может быть истолковано как подразумевающее исключение права, которое имеет свой источник вне договора, в общем международном праве, и зависит от наступления обстоятельств, которые обычно не предусматриваются при заключении договора.
97. Правительство Южной Африки утверждало, что составители мандатов подразумевали, что они не могут быть отозваны даже в случае серьезного невыполнения обязательств или грубого нарушения со стороны мандатария. В поддержку этого утверждения они заявили, что на Парижской мирной конференции была принята резолюция, в которую не было включено предложение, содержавшееся в представленном президентом Вильсоном проекте Пакта, в отношении права на обращение с просьбой о смене мандатария. Следует напомнить, что обсуждение на Парижской мирной конференции, на которое ссылается Южная Африка, не было непосредственно направлено на рассмотрение предложений президента Вильсона, касающихся регулирования системы мандатов Лиги Наций, и участники не оспаривали эти конкретные предложения. На самом деле, происходил общий обмен мнениями, в политическом плане, по поводу ликвидации бывших германских колоний и по вопросу, следует ли применять к ним принцип аннексии или принцип мандата.
98. Предлагаемый проект президента Вильсона не включал в себя конкретные положения об отзыве мандатов. Была предложена специальная процедура предоставления «народу любой такой территории или субъекта управления права обратиться в Лигу с просьбой о возмещении или исправлении любого нарушения мандата, совершенного государством или органом, или о назначении другого государства или органа в качестве мандатария». То, что это особое право на просьбу не было включено в Пакт, не может толковаться как исключающее применение общего принципа права, согласно которому право на прекращение полномочий по причине нарушения, даже не изложенное явно, должно рассматриваться как существующее и присущее любому мандату и любому соглашению.
99. Как указывалось ранее, на Парижской мирной конференции было выражено несогласие с институтом мандатов, поскольку мандат является, по своей сути, отзывным, так что нет никаких гарантий долгосрочного управления со стороны мандатария. Таким образом, возникшие проблемы были, в конечном итоге, решены посредством гарантии того, что Совет Лиги не будет вмешиваться в повседневное управление территориями, и что он имеет право вмешаться только в случае существенного нарушения мандатарием своих обязательств.
100. Отзыв мандата был предусмотрен в первом предложении, сделанном в отношении системы мандатов:
«В случае каких-либо явных и длительных нарушений, заинтересованное население должно иметь возможность обратиться за защитой в Лигу, которая, в случае необходимости, должна воспользоваться своими полномочиями в полной мере, вплоть до отзыва мандата и передачи его какому-либо другому государству» (J. C. Smuts, The League of Nations: A Practical Suggestion, 1918, pp. 21-22.)
Хотя это предложение касалось других территорий, принцип остается тем же. Возможность отзыва в случае грубого нарушения мандата была впоследствии подтверждена органами по вопросам международного права и членами Постоянной мандатной комиссии, которые интерпретировали и применяли систему мандатов в рамках Лиги Наций.
101. Было высказано предположение, что, даже если Совет Лиги обладает полномочием отзывать мандаты в чрезвычайных случаях, это не может делаться в одностороннем порядке, но только в сотрудничестве с мандатарием. Тем не менее, отзыв возможен только в случае серьезного нарушения мандатарием взятых на себя обязательств. Утверждение, на основании принципа единогласия, который применялся в Лиге Наций, что в этом случае отзыв может осуществляться только с согласия мандатария, не только противоречит общему принципу права, регулирующему прекращение по причине нарушения, но и делает такой отзыв невозможным. По очевидным причинам, нельзя требовать согласия правонарушителя на такое прекращение.
102. Далее, в рамках возражений против резолюции Генеральной Ассамблеи 2145 (XXI) утверждалось, что в резолюции содержались заявления, которые Ассамблея, не являвшаяся судебным органом и не передавшая заблаговременно этот вопрос на рассмотрение любого такого органа, не была компетентна делать. Не останавливаясь на выводах, приведенных в решении 1966 года по спорным делам South West Africa, следует напомнить, что в этих делах государства-заявители, которые жаловались на существенные нарушения основных положений мандата, были признаны «не обладающими каким-либо отдельным самодостаточным правом, на основании которого они могли бы… требовать надлежащего исполнения мандата в контексте «священной миссии»» (l.C.J. Reports 1966, pp. 29 and 51). С другой стороны, Суд заявил, что «… любые расхождения в точках зрения относительно осуществления мандата рассматривались как вопросы, лежащие в политическом поле, которые должны быть урегулированы между мандатарием и компетентными органами Лиги» (там же, стр. 45). Отрицание того, что политический орган Организации Объединенных Наций, являющейся преемником Лиги в этом отношении, имеет право осуществлять соответствующие действия, на том основании, что у него нет компетенции принимать судебные решения, было бы не только противоречивым, но и являлось бы абсолютным отрицанием имеющихся средств правовой защиты против основных нарушений международных обязательств.
103. Суд не может согласиться с мнением, что Генеральная Ассамблея действовала в одностороннем порядке, будучи стороной в деле и судьей в одном лице. В решении 1966 года по делам South West Africa, упомянутом выше, было установлено, что функция призывать к надлежащему исполнению соответствующих положений мандата возлагается на Лигу, которая выступает в качестве юридического лица через свои соответствующие органы. Было специально подчеркнуто право Лиги «в рамках своей коллективной, институциональной деятельности, требовать надлежащего исполнения мандата в контексте «священной миссии»» (там же, стр. 29). Принимая во внимание этот вывод, Организация Объединенных Наций в качестве преемника Лиги, действующая через свои компетентные органы, должна рассматриваться, прежде всего, как надзорный орган, компетентный, в этом качестве, принимать решения в отношении исполнения мандатариями их международных обязательств, и имеющий полномочия действовать соответствующим образом.
***
104. Представитель Южной Африки утверждал, что рассуждения в пункте 3 Резолюции 2145 (XXI) Генеральной Ассамблеи, относящиеся к неисполнению Южной Африкой своих обязательств в отношении управления подмандатной территорией, требовали тщательного фактического расследования до принятия Генеральной Ассамблеей Резолюции 2145 (XXI) или принятия Судом решения о ее правомерности. Невыполнение Южной Африкой обязательства подчиняться надзору и представлять доклады, которое является важной частью мандата, не может быть оспорено в свете выводов, которые неоднократно делал этот Суд. Опираясь на эти и другие выводы Суда в предыдущих делах, касавшихся Юго-Западной Африки, Суд не видит оснований отступать от этого подхода.
***
105. В пункте 4 Резолюции Генеральной Ассамблеи 2145 (XXI), после декларации о прекращении мандата, говорится, что «Южная Африка не имеет другого права управлять территорией». Эта часть резолюции была оспорена в качестве решения о передаче территории. На самом деле это не так. Заявление Генеральной Ассамблеи было основано на вышеупомянутом выводе, достигнутом Судом в 1950 году:
«Власть, осуществляемая правительством Союза на территории, основывается на мандате. Если действие мандата было прекращено, как утверждает правительство Союза, полномочия последнего также прекратили свое существование». (I.C.J. Reports 1950, p. 133)
Это было подтверждено Судом в его решении от 21 декабря 1962 года по делам South West Africa cases (Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa) (I.C.J. Reports 1962, p. 333). Опираясь на эти решения Суда, Генеральная Ассамблея заявила, что, поскольку действие мандата было прекращено, «Южная Африка не имеет другого права управлять территорией». Это – не установление фактов, но формулировка правовой ситуации. Было бы неправильно утверждать, что, поскольку Генеральная Ассамблея в принципе наделена рекомендательными полномочиями, она не может принимать, в конкретных случаях и в рамках своей компетенции, резолюции, содержащие определения или руководства к действию.
106. В соответствии с Резолюцией 2145 (XXI), Генеральная Ассамблея прекратила действие мандата. Тем не менее, не имея необходимых полномочий для того, чтобы заставить Южную Африку покинуть территорию, она заручилась сотрудничеством Совета Безопасности, обратив внимание последнего на решение, действуя, таким образом, в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Устава.
107. Совет Безопасности отреагировал на призыв Генеральной Ассамблеи. Он «отметил» Резолюцию Генеральной Ассамблеи 2145 (XXI) в преамбуле своей Резолюции 245 (1968) и принял ее «во внимание» в Резолюции 246 (1968), в Резолюциях 264 (1969) и 269 (1969) он определил меры, направленные на осуществление Резолюции Генеральной Ассамблеи 2145 (XXI), и, наконец, в Резолюции 276 (1970) он вновь подтвердил Резолюцию 264 (1969) и сослался на Резолюцию 269 ( 1969).
108. Резолюция 276 (1970) Совета Безопасности, отдельно упомянутая в тексте запроса, имеет существенное значение для целей настоящего консультативного заключения. Тем не менее, прежде чем анализировать ее, необходимо кратко остановиться на Резолюциях 264 (1969) и 269 (1969), так как эти две резолюции, вместе с Резолюцией 276 (1970), имеют комбинированный и кумулятивный эффект. Резолюция 264 (1969), в пункте 3 постановляющей части, призывает Южную Африку немедленно прекратить свое управление в Намибии. В связи с несоблюдением Южной Африкой ее обязательств, Резолюция 269 (1969), в пункте 5 постановляющей части, после ссылки на обязательства государств-членов в соответствии со статьей 25 Устава, призывает правительство Южной Африки «прекратить свое управление на территории немедленно, и, в любом случае до 4 октября 1969 года». Преамбула Резолюции 276 (1970) подтверждает Резолюцию 2145 Генеральной Ассамблеи (XXI) и поддерживает ее, ссылаясь не только на решение Генеральной Ассамблеи, но и на решение Организации Объединенных Наций о том, что «действие мандата в Юго-Западной Африке было прекращено». В постановляющей части, после осуждения несоблюдения Южной Африкой Резолюций Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности в отношении Намибии, Совет Безопасности заявил, в пункте 2, что «продолжающееся присутствие властей Южной Африки в Намибии является незаконным», и, следовательно, все действия, предпринимаемые правительством Южной Африки «от имени или в отношении Намибии после прекращения действия мандата, являются незаконными и недействительными». В пункте 5 Совет Безопасности «Призывает все государства, особенно те, которые имеют экономические и другие интересы в Намибии, воздерживаться от любых отношений с правительством Южной Африки, которые несовместимы с пунктом 2 настоящей резолюции».
109. Из коммуникаций, которыми этот вопрос был доведен до сведения Совета Безопасности, из проведенных обсуждений и, в частности, из текста самих резолюций следует, что Совет Безопасности, принимая эти резолюции, действовал в целях выполнения своих основных обязанностей, поддержания мира и безопасности, что, в соответствии с Уставом, охватывает ситуации, которые могут привести к нарушению мира (пункт 1 статьи 1). В преамбуле Резолюции 264 (1969) Совет Безопасности заявил, что он «Осознает тяжелые последствия продолжающейся оккупации Намибии Южной Африкой», а в пункте 4 – что «действия правительства Южной Африки направлены на нарушение национального единства и территориальной целостности Намибии путем создания бантустанов в противоречие положениям Устава Организации Объединенных Наций». В пункте 3 Резолюции 269 (1969), Совет Безопасности постановил, что «продолжение оккупации территории Намибии властями Южной Африки представляет собой агрессивное посягательство на авторитет Организации Объединенных Наций…». В пункте 3 Резолюции 276 (1970) Совет Безопасности также заявил, что «вызывающее отношение правительства Южной Африки к решениям Совета подрывает авторитет Организации Объединенных Наций».
110. Что касается правовой основы резолюции, статья 24 Устава наделяет Совет Безопасности необходимыми полномочиями принимать меры, подобные принятым в данном случае. Ссылка в пункте 2 настоящей статьи на специальные полномочия Совета Безопасности в рамках конкретных глав Устава, не исключает наличие общих полномочий осуществлять функции, предусмотренные пунктом 1. В этом отношении следует упомянуть заявление Генерального секретаря, представленное Совету Безопасности 10 января 1947 года, о том, что «полномочия Совета в соответствии со статьей 24 не ограничиваются конкретными полномочиями, предусмотренными в главах VI, VII, VIII и XII… члены Организации Объединенных Наций предоставили Совету Безопасности полномочия, соизмеримые с его ответственностью за поддержание мира и безопасности. Единственным ограничением являются основные принципы и цели, изложенные в главе I Устава».
111. Что касается влияния заявления, содержащегося в пункте 2 Резолюции 276 (1970), Суд считает, что квалификация ситуации как незаконной должна сама по себе привести к ее прекращению. Это может быть только первым, необходимым шагом на пути к прекращению незаконной ситуации.
112. Было бы неправильно утверждать, что после того, как такое заявление было сделано Советом Безопасности в соответствии со статьей 24 Устава от имени всех государств-членов, эти государства-члены получат возможность свободно действовать вопреки этой незаконности или даже признавать вытекающие из нее нарушения закона. Столкнувшись с такой международно-противоправной ситуацией, члены Организации Объединенных Наций должны действовать на основании заявления, сделанного от их имени. В этой связи возникает вопрос о последствиях такого решения Совета Безопасности для государств-членов Организации Объединенных Наций в соответствии со статьей 25 Устава.
113. Утверждалось, что статья 25 Устава применима только к принудительным мерам, принятым в соответствии с главой VII Устава. Устав не поддерживает эту точку зрения. Статья 25 не ограничивается решениями в отношении принудительных мер, но относится и к «решениям Совета Безопасности», принятым в соответствии с Уставом. Кроме того, эта статья находится не в главе VII, а сразу же после статьи 24, в части Устава, касающейся функций и полномочий Совета Безопасности. Если бы статья 25 относилась исключительно к решениям Совета Безопасности, касающимся принудительных мер в соответствии со статьями 41 и 42 Устава, то есть, если бы только такие решения имели обязательную силу, то статья 25 была бы лишней, поскольку этот эффект обеспечивается статьями 48 и 49 Устава.
114. Также утверждалось, что соответствующие резолюции Совета Безопасности сформулированы в рекомендательной, а не в обязывающей манере, и, следовательно, они не налагают какие-либо правовые обязательства на любое государство, а также не имеют какого-либо влияния на права любого государства. Прежде чем делать вывод относительно обязательной силы резолюции Совета Безопасности, необходимо тщательно проанализировать ее формулировку. С учетом характера полномочий в соответствии со статьей 25, вопрос, были ли они на самом деле осуществлены, должен решаться в каждом конкретном случае, с учетом формулировки интерпретируемой резолюции, дискуссий, в результате которых она была принята, соответствующих положений Устава, и, в общем, всех обстоятельств, которые могут помочь определить правовые последствия резолюции Совета Безопасности.
115. Проводя эту проверку, Суд напоминает, что в преамбуле Резолюции 269 (1969) Совет Безопасности отметил, что он «Памятует о своей обязанности принять необходимые меры по обеспечению строгого соблюдения обязательств, взятых на себя государствами-членами Организации Объединенных Наций в соответствии с положениями статьи 25 Устава Организации Объединенных Наций». Поэтому Суд пришел к выводу, что решения, принятые Советом Безопасности в пунктах 2 и 5 Резолюции 276 (1970), в связи с пунктом 3 Резолюции 264 (1969) и пунктом 5 Резолюции 269 (1969), соответствовали целям и принципам Устава, а также статьям 24 и 25. Следовательно, эти решения являются обязательными для всех государств-членов Организации Объединенных Наций, которые, таким образом, обязаны принимать и выполнять их.
116. Подчеркивая обязательный характер данных решений Совета Безопасности, Суд хотел бы напомнить следующий отрывок из своего консультативного заключения от 11 апреля 1949 года «О возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН» (Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations):
«Устав не подразумевал, что созданная им Организация должна быть лишь центром «для согласования действий наций в достижении этих общих целей» (статья 1, пункт. 4). Устав создал при этом центре органы, выполняющие специальные задачи. Он определил отношения между членами и Организацией, требуя от членов оказывать Организации всевозможную помощь в любых предпринимаемых ей действиях (пункт 5 статьи 2), а также принимать и выполнять решения Совета Безопасности». (I.C.J. Reports 1949, p. 178.)
Таким образом, когда Совет Безопасности принимает решение в соответствии со статьей 25 Устава, государства-члены обязаны соблюдать это решение, в том числе члены Совета Безопасности, которые голосовали против этого решения, и члены Организации Объединенных Наций, не являющиеся членами Совета. Иной подход лишил бы этот главный орган его основных функций и полномочий в соответствии с Уставом.
117. Придя к такому выводу, Суд теперь рассмотрит правовые последствия для государств, вызываемые продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии вопреки Резолюции 276 (1970) Совета Безопасности. Обязательное определение, вынесенное компетентным органом Организации Объединенных Наций о том, что ситуация является незаконной, не может остаться без последствий. Поскольку Суд столкнулся с такой ситуацией, он не выполнил бы свои судебные функции должным образом, если бы не заявил, что члены Организации Объединенных Наций должны приложить все возможные усилия, чтобы положить конец этой ситуации. Ссылаясь на одно из своих решений, в котором ситуация была признана противоречащей нормам международного права, Суд постановил: «Это решение влечет за собой правовые последствия, а именно прекращение незаконной ситуации» (I.C.J. Reports 1951, p. 82).
118. Южная Африка, будучи ответственной за создание и сохранение ситуации, которую Суд справедливо признал незаконной, обязана положить конец этой ситуации. Поэтому она обязана прекратить свое управление на территории Намибии. Сохраняя настоящую незаконную ситуацию, и продолжая управлять территорией, не имея на это права, Южная Африка несет международную ответственность, вытекающую из продолжающегося нарушения международного обязательства. Она также несет ответственность за любые нарушения своих международных обязательств или прав народа Намибии. Тот факт, что Южная Африка уже не имеет никакого права управлять территорией, не освобождает ее от выполнения своих обязательств и ответственности в соответствии с международным правом по отношению к другим государствам в связи с осуществлением своих полномочий на этой территории. Основой ответственности государства за действия, затрагивающие другие государства, является физический контроль над территорией, а не суверенитет или законность права.
119. Государства-члены Организации Объединенных Наций, по причинам, изложенным в пункте 115 выше, обязаны признать незаконность и необоснованность продолжающегося присутствия Южной Африки в Намибии. Они также обязаны воздерживаться от предоставления какой-либо поддержки или любой другой помощи Южной Африке в связи с ее оккупацией Намибии, с учетом пункта 125 ниже.
120. Точное определение допустимых или разрешенных действий (то есть какие меры являются реальными или практически возможными, какие из них следует выбрать, какова их сфера действия, и кем они должны применяться) является вопросом, лежащим в пределах компетенции соответствующих политических органов Организации Объединенных Наций, которые действуют в пределах своих полномочий в соответствии с Уставом. Таким образом, именно Совет Безопасности должен вынести определение в отношении дальнейших мер с учетом решений, уже принятых им по вопросу о Намибии. В этом контексте Суд отмечает, что на том же заседании Совета Безопасности, на котором был сделан запрос о вынесении консультативного заключения, Совет Безопасности также принял Резолюцию 283 (1970), в которой был определен ряд шагов, которые необходимо предпринять. Суд не был призван высказать мнение в отношении правовых последствий этой резолюции.
121. В дальнейшем Суд ограничится высказыванием мнения по поводу тех отношений с правительством Южной Африки, которые, в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и общим международным правом, должны рассматриваться как несоответствующие выводу о незаконности и недействительности, содержащемуся в пункте 2 Резолюции 276 (1970), так как они могут подразумевать признание того, что присутствие Южной Африки в Намибии является законным.
122. По причинам, указанным выше, и с учетом замечаний, содержащихся в пункте 125 ниже, государства-члены обязаны воздерживаться от вступления в договорные отношения с Южной Африкой во всех случаях, в которых правительство Южной Африки будет пытаться действовать от имени или в отношении Намибии. Что касается существующих двусторонних договоров, государства-члены должны воздерживаться от использования таких договоров или положений договоров, заключенных Южной Африкой от имени или в отношении Намибии, которые подразумевают активное межправительственное сотрудничество. Однако, что касается многосторонних договоров, это правило не может быть применимым к некоторым общим конвенциям, например, конвенциям гуманитарного характера, неисполнение которых может иметь негативное воздействие на народ Намибии. Конкретные меры в этом отношении должны приниматься компетентными международными органами.
123. Государства-члены, в соответствии с обязательством непризнания, предусмотренным пунктами 2 и 5 Резолюции 276 (1970), обязаны воздерживаться от отправки дипломатических или специальных миссий в Южную Африку, включающих в свою юрисдикцию территорию Намибии, воздержаться от отправки консульских агентов в Намибию, и отозвать всех таких агентов, которые уже находятся там. Они также должны дать понять властям Южной Африки, что поддержание дипломатических или консульских отношений с Южной Африкой не означает какого-либо признания ее полномочий в отношении Намибии.
124. Ограничения, вытекающие из непризнания присутствия Южной Африки в Намибии и явных положений пункта 5 Резолюции 276 (1970), налагают на государства-членов обязанность воздерживаться от установления экономических и других отношений или заключения сделок с Южной Африкой от имени или в отношении Намибии, которые могут способствовать укреплению ее власти над этой территорией.
125. В общем, непризнание управления территорией со стороны Южной Африки не должно приводить к лишению народа Намибии каких-либо преимуществ, вытекающих из международного сотрудничества. В частности, в то время как официальные действия, совершаемые правительством Южной Африки от имени или в отношении Намибии после прекращения действия мандата, являются незаконными и недействительными, эта недействительность не может распространяться на такие действия, как, например, регистрация рождений, смертей и браков, которые могут быть проигнорированы только в ущерб жителям территории.
126. Что касается государств, которые не являются членами и не связаны статьями 24 и 25 Устава, в пунктах 2 и 5 Резолюции 276 (1970) они были призваны оказать содействие в исполнении мер, принятых Организации Объединенных Наций в отношении Намибии. По мнению Суда, прекращение мандата и заявление о незаконности присутствия Южной Африки в Намибии касаются всех государств в контексте всеобщего непризнания законности ситуации, которая сохраняется в нарушение норм международного права: в частности, ни одно государство, которое вступает в отношения с ЮАР в отношении Намибии, не может ожидать от Организации Объединенных Наций или ее членов признания действительности или последствий таких отношений. Поскольку действие мандата было прекращено по решению международной организации, орган которой осуществлял надзор за его осуществлением, и продолжающееся присутствие Южной Африки в Намибии было объявлено незаконным, государства, не являющиеся членами, должны действовать в соответствии с этими решениями.
127. Что касается общих последствий, вызываемых незаконным присутствием Южной Африки в Намибии, все государства должны иметь в виду, что жертвой этих последствий является народ, который полагается на помощь международного сообщества в достижении целей, на которые была направлена священная миссия.
***
128. В своем устном заявлении и в письменных коммуникациях в Суд, правительство Южной Африки выразило желание представить Суду дополнительную фактическую информацию, касающуюся целей и задач политики Южной Африки в отношении раздельного развития или апартеида, утверждая, что для того чтобы признать нарушение Южной Африкой основных международных обязательств в рамках мандата, необходимо доказать, что конкретное осуществление Южной Африкой законодательных или административных полномочий не было направлено на достижение благосостояния и прогресса жителей территории. Правительство Южной Африки утверждало, что никакое действие или бездействие с его стороны не представляло собой нарушение его международных обязательств, если не будет доказано, что такое действие или бездействие преследовало иные цели, нежели защита интересов жителей территории.
129. В отношении этого заявления правительства Южной Африки, Суд считает, что не требуется никаких фактических доказательств для определения, совместима ли политика апартеида Южной Африки в Намибии с международными обязательствами, взятыми на себя Южной Африкой в рамках Устава Организации Объединенных Наций. Для определения, составляют ли законы и постановления, применяемые Южной Африкой в Намибии, нарушение целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций, вопрос о намерениях или усмотрения правительства не имеет значения; исследовать или определять влияние этих мер на благосостояние жителей нет необходимости.
130. Это бесспорно и убедительно подтверждается документами, приложенными к письменному заявлению Южной Африки в ходе этого разбирательства о том, что официальная правительственная политика Южной Африки в Намибии направлена на полное физическое разделение рас и этнических групп в отдельных областях в пределах территории. Южная Африка заявила, что применение данной политики требует официального принятия и введения ограничительных мер на территории со стороны бывшего мандатария. Эти меры предусматривают ограничения и исключения для представителей групп коренного населения в отношении их участия в определенных видах деятельности, обучения и занятости, а также ограничения или исключения проживания и передвижения на большей части территории.
131. В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, бывший мандатарий обязался соблюдать и уважать, на территории, имеющей международный статус, права человека и основные свободы всех жителей, независимо от расы. Принятие и введение различий, исключений и ограничений исключительно на основании расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, представляет собой отрицание основных прав человека, что является грубым нарушением целей и принципов Устава.
***
132. Правительство Южной Африки также представило просьбу о проведении на территории Намибии всенародного референдума под совместным надзором Суда и правительства Южной Африки (пункт 16 выше). Это предложение было внесено в связи с просьбой о представлении дополнительных фактических данных и в качестве средства представления доказательств Суду. Поскольку Суд постановил, что в представлении дальнейших доказательствах нет никакой необходимости, что действие мандата было правомерно прекращено, и что дальнейшее присутствие Южной Африки в Намибии является незаконным, а ее действия от имени или в отношении Намибии являются незаконными и недействительными, он не может удовлетворить эту просьбу.
***
133. По этим причинам,
СУД СЧИТАЕТ НУЖНЫМ ОТВЕТИТЬ,
в ответ на вопрос:
«Каковы правовые последствия для государств, вызванные продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии вопреки Резолюции 276 (1970) Совета Безопасности?»
13 голосами против 2,
(1) что продолжающееся присутствие Южной Африки в Намибии является незаконным, Южная Африка обязана немедленно прекратить свое управление в Намибии, и тем самым положить конец оккупации этой территории;
11 голосами против 4,
(2) что государства-члены Организации Объединенных Наций обязаны признать незаконность присутствия Южной Африки в Намибии и недействительность ее действий от имени или в отношении Намибии, и воздерживаться от любых действий, и, в частности, любых отношений с правительством Южной Африки, подразумевающих признание законности, или связанных с поддержкой такого присутствия и управления;
(3) что государства, которые не являются членами Организации Объединенных Наций, должны оказывать содействие, в рамках подпункта (2) выше, в мерах, предпринимаемых Организацией Объединенных Наций в отношении Намибии.
Составлено на английском и французском языках, причем английский текст является приоритетным, во Дворце мира в Гааге, 21 июня 1971 года, в двух экземплярах, один из которых будет помещен в архивы суда, а другой – передан Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций.
(Подпись) ЗАФРУЛЛА ХАН, Председатель.
(Подпись) С. АКВАРОНЕ, Секретарь.
Председатель сэр Мухаммад ЗАФРУЛЛА ХАН делает следующее заявление:
Я полностью согласен с мнением Суда, но хотел бы добавить ряд замечаний по двум или трем аспектам заявлений, представленных Суду от имени Южной Африки.
Утверждалось, что в рамках надзорной системы, установленной Пактом Лиги и различными мандатными соглашениями, мандатарий может, в крайнем случае, противостоять мнению Совета Лиги, проголосовав против указаний в отношении его действий, предложенных Советом. Согласно этому аргументу, эта система была специально и намеренно разработана таким образом, чтобы мандатарий мог воспользоваться своим правом вето в Совете. В поддержку этого утверждения была приведена ссылка на пункт 5 статьи 4 Пакта Лиги, в силу которого любому члену Лиги, не представленному в Совете, должно быть предложено направить своего представителя для участия в качестве члена в любом заседании Совета, на котором рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы этого члена. Это дает мандатарию право участвовать в качестве члена в любом заседании Совета, на котором рассматриваются вопросы, затрагивающие его интересы в качестве мандатария. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Пакта, для принятия решения Советом требуется согласие всех членов Лиги, представленных на заседании. Это правило известно как правило единогласия, и означает, что когда мандатарий участвует в заседании Совета в соответствии с пунктом 5 статьи 4, он обладает правом вето, и, следовательно, последнее слово в отношении порядка и способа осуществления мандата остается за мандатарием. Это утверждение является несостоятельным. В противном случае, это было бы просто насмешкой над системой мандатов. В своем решении 1966 года Суд отметил:
«На практике, правило единогласия часто не является обязательным, или его влияние смягчается взаимными уступками и различными процедурами, к которым прибегают Совет и мандатарии. Насколько известно Суду, еще не было ни одного случая, когда мандатарий «наложил вето» на решение Совета, которое в противном случае было бы принято. Однако немало усилий было приложено для того, чтобы избежать ситуаций, в которых мандатарий был бы вынужден согласиться с остальной частью Совета вместо того, чтобы проголосовать против. Иногда намеренное отсутствие мандатария на заседании позволяло принять решение, против которого мандатарий должен был бы проголосовать в случае своего присутствия. Это является частью упомянутого выше процесса принятия общепризнанных решений». (I.C.J. Reports 1966, pp. 44-45.)
Представитель Южной Африки, в ответ на вопрос одного из членов Суда, признался, что не было зарегистрировано ни одного случая, когда представитель государства-мандатария голосовал против на заседании Совета, с тем, чтобы блокировать решение Совета. Таким образом, на практике последнее слово всегда принадлежит Совету Лиги, а не мандатарию.
Пакт Лиги в достаточной мере обеспечивает эффективность Пакта и соответствие его положений обязательствам, вытекающим из членства в Лиге. Член Лиги, нарушивший любые правила Лиги, может быть лишен членства в Лиге путем голосования в Совете, если за это решение проголосуют представители всех остальных членов Лиги, представленных в Совете (пункт 4 статьи 16 Пакта).
Представитель Южной Африки признал, что:
«… в случае возникновения конфликта между мандатарием и Советом, и если все члены Совета высказали мнение, что мандатарий нарушил правила Лиги, Совет имеет законную возможность исключить мандатария из Лиги, и после этого мандатарий уже не сможет препятствовать принятию Советом решений – например, решения об аннулировании мандата. В таком случае мандатарий перестает быть членом Лиги и, соответственно, теряет право присутствовать и голосовать на заседаниях Совета.
… Мы согласны с тем, что, благодаря этому праву на исключение мандатария, Совет получает возможность преодолеть практические или механические трудности, создаваемые требованием единогласия». (Слушание 15 марта 1971 года)
Несомненно, именно по этой причине мандатарий предпочел не присутствовать на заседании Совета Лиги, что позволило Совету принять решения, против которого мандатарий, если бы он присутствовал на заседании, возможно, счел бы нужным проголосовать.
Если мандатарий перестал быть членом Лиги, но Совет считает, что присутствие его представителя на заседании Совета, касающемся вопросов, связанных с мандатом, будет полезным, ему может быть предложено принять участие в заседании, как это произошло с Японией после того, как она перестала быть членом Лиги. Однако в таком случае мандатарий не будет участвовать в заседании в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Пакта.
Кроме того, в случае необходимости в Пакт могут быть внесены изменения в соответствии со статьей 26 Пакта. В реальности такая необходимость еще не возникала, однако такая возможность предусмотрена в Пакте. Таким образом, нельзя утверждать, что система мандатов была намеренно разработана для того, чтобы Совет Лиги был бессилен перед правом вето мандатария, если последний решит его использовать.
Лица, ответственные за создание Пакта, приложили все усилия, чтобы создать систему, которая обеспечила бы максимально эффективное осуществление священной миссии цивилизации. Если бы они намеренно разработали процедуру, которая позволяла бы мандатарию безнаказанно игнорировать систему, они, несомненно, подорвали бы саму цель системы мандатов; также не следует думать, что эти мудрые государственные мужи, несмотря на все свои усилия, рассуждения и убеждения, решили, в конце концов, принять положения, которые с легкостью могут превратиться в фикцию.
***
На мой взгляд, предоставленные органу Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций полномочия в отношении надзора над подмандатной территорией, которые вытекают из Устава Лиги и соглашения о мандате, не ограничиваются какими-либо положениями Устава Организации Объединенных Наций. Масштаб этих полномочий должен определяться со ссылкой на соответствующие положения Пакта Лиги и соглашения о мандате. Генеральная Ассамблея имеет такие же полномочия в отношении управления территорией со стороны мандатария, что и Совет Лиги, и ее решения и определения в этом отношении имеют такую же силу и действие, что и решения и определения Совета Лиги. Это было наглядно продемонстрировано Резолюцией 289 (IV) Генеральной Ассамблеи, принятой 21 ноября 1949 года, которая рекомендовала, что Ливия должна стать независимой как можно скорее, но в любом случае не позднее 1 января 1952 года. В этой резолюции была подробно изложена процедура достижения этой цели, включая назначение Генеральной Ассамблеей комиссара Организации Объединенных Наций в Ливии и создание Совета для оказания ему помощи, предоставления консультаций, и т.д. Все рекомендации, содержащиеся в этой резолюции, представляли собой обязательные для исполнения решения; эти решения были приняты в соответствии с положениями Устава, и их обязательный характер вытекал из Приложения XI к Мирному договору с Италией.
***
Представитель Южной Африки, в своем устном представлении, воздержался от использования слова «апартеид», но утверждал:
«…Южная Африка находится в таком положении, что ее действия будут незаконными, если дифференциация, которую она, по общему признанию, практикует, будет направлена на, и приведет к подчинению интересов одной или нескольких конкретных групп интересам другой группы по расовым или этническим мотивам… Южная Африка будет виновна в нарушении своих обязательств в этом отношении, только если это будет реально установлено, в противном случае – нет». (Слушание 17 марта 1971 года)
Политика апартеида была инициирована премьер-министром Маланом и затем энергично проводилась его преемниками, Стрейдомом и Фервурдом. Они неизменно провозглашали, что целью и задачей этой политики являются поддержание господства белых. Обращаясь к южноафриканской Палате собраний в конце 1963 года, д-р Фервурд сказал:
«Простейшим образом эту проблему можно сформулировать так: Мы хотим, чтобы Южная Африка оставалась Белой… «Белая» может означать только одно, а именно, белое доминирование – не руководство, не управление, а контроль, превосходство. Если мы верим, что Белый человек должен быть в состоянии защитить себя с помощью Белого господства… это может быть достигнуто только за счет раздельного развития». (I.C.J. Pleadings, South West Africa, Vol. IV, p. 264.)
В своих возражениях в делах 1966 года Южная Африка ответила, что эти и другие подобные высказывания квалифицировались как «обещание предоставить группам банту отдельные земли для проживания», где банту смогли бы свободно развиваться, в той же степени, что и белые люди на остальной территории страны. Однако это обещание всегда понималось в том смысле, что земли банту будут развиваться под опекой белых людей. В этой связи было заявлено, что в 1961 году «Премьер-министр говорил о большей независимости земель банту, чем десятью годами ранее». Тем не менее, главная цель политики – господство белых – не сильно изменилась.
Однако следует помнить, что в этом разбирательстве Суд не рассматривает условия в Южной Африке. Суд рассматривает управление в Юго-Западной Африке со стороны мандатария, действующего в соответствии с мандатом, который гласит, что благополучие и развитие народов, которые еще не способны самостоятельно руководить собой в трудных условиях современного мира, представляет собой священную миссию цивилизации, и что лучший метод практически провести этот принцип – это доверить опеку над этими народами передовым нациям, которые, в силу своих ресурсов, своего опыта или своего географического положения, лучше всего в состоянии взять на себя эту ответственность (пункты 1 и 2 статьи 22 Пакта Лиги Наций).
Управление должно осуществляться «в интересах коренного населения» (пункт 6 статьи 22). Для выполнения этого обязательства недостаточно добросовестной веры мандатария в то, что предлагаемая им политика способствует интересам всех слоев населения. Надзорный орган должен удостовериться, что эта политика соответствует интересам коренного населения территории. Это следует из статьи 6 соглашения о мандате в Юго-Западной Африке, в совокупности с пунктом 6 статьи 22 Пакта.
Представитель Южной Африки, признавая право народа Юго-Западной Африки на самоопределение, утверждал в своем устном заявлении, что при осуществлении этого права следует в полной мере учитывать ограничения, накладываемые, по его словам, на такое осуществление племенными и культурными группами на этой территории. Он пришел к выводу, что в случае Юго-Западной Африки самоопределение «может быть, на практике, сведено к какому-либо виду автономии и местного самоуправления в рамках более обширной договоренности о сотрудничестве» (слушание от 17 марта 1971 года). Фактически это означает отказ от самоопределения, предусмотренного в Уставе Организации Объединенных Наций.
Какими бы ни были условия в Южной Африке, требующие специальных мер, эти условия не существовали в Юго-Западной Африке в то время, когда Южная Африка взяла на себя обязательства мандатария в отношении этой территории, и этих условий по-прежнему там не существует. В Юго-Западной Африке незначительная белая прослойка не являлась и не является коренным населением. В случае Юго-Западной Африки не может быть никаких оправданий для применения политики апартеида в интересах белого населения. Однако утверждалось, что различные группы коренного населения достигли различных стадий развития, и что существуют серьезные этнические соображения, которые требуют применения политики раздельного развития каждой группы. В данном контексте следует процитировать замечания директора Лондонского Института расовых отношений:
«…Используемые Южной Африкой аргументы в отношении белого населения основаны на разных стадиях развития, достигнутых различными группами. Бесспорно, что группы развивались разными темпами в контексте контроля над окружающей средой (хотя понимание других аспектов жизни не всегда развивалось в том же темпе). Но основной концепцией Южной Африки, которая вызывает серьезные сомнения во всем мире, является предположение о том, что человек неизменно ограничен рамками своей группы. Его связь с группой может быть сильной; действительно, при рассмотрении вопроса о политике и национальном выживании, предположение о том, что эта связь будет сильной, в целом является разумным. Опять же, если говорить о выборе, люди могут предпочитать иметь социальные связи внутри своей собственной группы, но утверждение, что по закону представители одной группы не должны иметь связи с представителями других групп, может основываться не только на убеждении, что другие группы хуже, но также что любой представитель любой другой группы безусловно и непоправимо хуже. В этом и состоит основная проблема. Принцип «раздельно, но наравне» возможен, только когда это является выбором обеих сторон; если он введен на законодательном уровне одной стороной, другая сторона должна рассматривать это как унижение, особенно если это относится не только к группе в целом, но и к отдельным ее представителям. На самом деле, конечно же, раздельное развитие означает что угодно, кроме равенства.
Это – только одна из причин, почему будет трудно найти коренных жителей Африки, которые считают, что дальнейшее распространение политики раздельного развития в Юго-Западной Африке пойдет на пользу кому-либо, кроме белых жителей» (Процитировано в I.C.J. Pleadings, South West Africa, Vol. IV, p. 339.)
***
В конце своего устного выступления представитель Южной Африки заявил Суду:
«В нашем представлении, общее требование, налагаемое Уставом на любые действия Организации Объединенных Наций, состоит в том, что они должны способствовать миру, дружественным отношениям и сотрудничеству между странами, и особенно между государствами-членами. Южная Африка, в качестве государства-члена, обязана содействовать достижению этих целей, и она желает делать это, хотя и не имеет намерения отказываться от того, что она считает своей обязанностью в южной части Африки.
Подлинные усилия по достижению мирного урегулирования должны удовлетворять определенным критериям. Они должны уважать волю самоопределяющихся народов Юго-Западной Африки. Они должны также учитывать географические и экономические реалии, бюджетные потребности, этнические условия и стадию развития.
Если бы этот Суд, даже в заключении по правовым вопросам, мог указать путь к мирному и конструктивному решению этих вопросов, он бы внес неоценимый вклад, при всем нашем уважении, в дело международного мира и безопасности и, более того, в дело установления дружественных отношений не только между народами, но и между всеми людьми». (Слушание 5 марта 1971 года)
Представитель Соединенных Штатов Америки, в своем устном заявлении, отметил:
«…Предложение о проведении свободного и законного всенародного референдума под соответствующей эгидой, с применением условий и механизмов, которые обеспечат справедливое и обоснованное выражение воли народом Намибии, заслуживает рассмотрения. Это предложение должно быть надлежащим образом представлено компетентным политическим органам Организации Объединенных Наций, которые неоднократно выражали свою озабоченность вопросом самоопределения жителей Намибии. Суд, возможно, пожелает указать на это Совету Безопасности в своем заключении». (Слушание 9 марта 1971 года)
Поскольку Суд пришел к выводу, что мандат был прекращен, и присутствие Южной Африки в Юго-Западной Африке является незаконным, я, в ответ на заявление представителя Южной Африки, считаю, что Южная Африка должна прекратить свое управление в Юго-Западной Африке при поддержке Организации Объединенных Наций, так, чтобы прекращение мандата и его замена на контроль со стороны ООН были согласованы и осуществлены с минимальным вмешательством в существующие административные механизмы. Также следует прийти к соглашению о том, что, по истечении определенного периода, но не позднее разумного срока, может быть проведен всенародный референдум под контролем Организации Объединенных Наций, которая должна обеспечить свободу и беспристрастность референдума, с целью выяснения пожеланий жителей территории с точки зрения их политического будущего. Если в результате референдума станет очевидным явный перевес мнений в пользу определенного курса и цели, этом курс должен быть принят для как можно скорейшего достижения желаемой цели.
Настойчивое желание Южной Африки основываться на волеизъявлении народов Юго-Западной Африки, предположительно исходит из убеждения, что подавляющее большинство народов территории желает более тесной политической интеграции с Южно-Африканской Республикой. Если это окажется так на самом деле, Организация Объединенных Наций, будучи полностью привержена принципу самоопределения народов, должна с готовностью принять четко выраженную волю народов территории. Если участники референдума отдадут свое предпочтение другому решению, Южная Африка должна с такой же готовностью принять и уважать это проявление воли народов, и сотрудничать с Организацией Объединенных Наций с целью ее осуществления.
Правительство Южной Африки, убежденное, что подавляющее большинство народов Юго-Западной Африки действительно желает инкорпорации с Республикой, не сильно рискует тем, что в результате этой процедуры будет принято противоположное решение. Если референдум будет проведен, и его результаты, каковыми бы они ни были, будут воплощены в жизнь, Южная Африка сможет оправдать себя в глазах всего мира, поскольку свободно выраженная воля народов Юго-Западной Африки должна иметь наивысший приоритет. По-прежнему остается возможность, и, если оценка Южной Африкой ситуации достаточно близка к действительности, большая вероятность того, что народы Юго-Западной Африки, столкнувшиеся с необходимостью руководить собой без постороннего влияния или контроля, и имеющие большой опыт трудностей и проблем, с которыми они могут столкнуться, решат, в рамках осуществления своего суверенитета, установить более тесные политические отношения с Южной Африкой. Принятие предложенного здесь курса действительно внесло бы большой вклад «в дело международного мира и безопасности и, более того, в дело установления дружественных отношений не только между народами, но и между всеми людьми».
Вице-президент АММУН и судьи ПАДИЛЬЯ НЕРВО, ПЕТРЕН, ОНЬЕАМА, ДИЛЛАРД и ДЕ КАСТРО приложили к заключению Суда свои особые мнения.
Судьи сэр Джеральд ФИЦМОРИС и ГРОС приложили к заключению Суда свои особые мнения.
(Подписано инициалами) Z.K.
(Подписано инициалами) S.A.
