Непредоставление бесплатной правовой помощи в производстве по административным правонарушениям нарушает статью 6 Конвенции

1458033648Текст решения (англ.)

Перевод решения (рус.)

19 ноября 2015 года Европейский суд по правам человека вынес решение по делу “Михайлова против России” (№ 46988/08), признав нарушение статьи 6 §§ 1, 3 (c) Конвенции и присудив компенсацию в размере 1500 евро в счет возмещения нематериального вреда, а также 128 евро в счет возмещения затрат и расходов. Заявителя представлял адвокат А. Бурков, практикующий в городе Екатеринбурге.

Факты

25 ноября 2007 года заявитель принимала участие в марше. Затем заявителя доставили в отделение милиции и обвинили в неповиновении распоряжению милиции о роспуске марша, так как он считался несанкционированным публичным мероприятием. Заявитель была подозреваемой в правонарушении в соответствии со статьей 19.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – «КоАП»), которая карает за неповиновение законному распоряжению государственного должностного лица. Сотрудники милиции также считали, что заявитель совершила административное правонарушение, в соответствии со статьей 20.2 КоАП, из-за ее участия в общественном сборе, о котором органы исполнительной власти не были уведомлены предварительно, в соответствии с требованиями Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» 2004 года (далее – «Закон о публичных собраниях»). В тот же день мировой судья 201 района получил протокол об административном правонарушении. Заявителя уведомили о ее процессуальных правах в соответствии со статьей 25.1 КоАП. Заявитель подала ходатайство об отсрочке в отношении обоих случаев, так как ей требовалось время, чтобы нанять адвоката. Судья предоставил отсрочку до 28 ноября 2007 года. 27 ноября 2007 года заявитель ходатайствовала о новой отсрочке, ссылаясь на время, необходимое для изучения материалов дела. Судья отложил рассмотрение дела до 5 декабря 2007 года.

28 ноября 2007 года, ссылаясь на судебную практику Суда, в соответствии со статьей 6 Конвенции, заявитель ходатайствовала о предоставлении ей бесплатной правовой помощи в этих производствах. 5 декабря 2007 года судья снова отложил рассмотрение дела, так как заявитель просила вызвать свидетелей. Судебным приказом от 19 декабря 2007 года судья отклонил запрос на получение бесплатной правовой помощи как изложено ниже: «Рассмотрев протокол об административном правонарушении и другие документы в материалах дела, я отклонил запрос, поскольку КоАП не содержит положения относительно предоставления правовой помощи подсудимому. [Заявитель] была проинформирована о своих правах в соответствии со статьей 25.1 КоАП и, таким образом, должна принять собственное решение о том, хочет ли она нанять адвоката, учитывая ее финансовое положение …»

Решением от 19 декабря 2007 года заявитель была признана виновной в совершении административного правонарушения в соответствии со статьей 19.3 КоАП и подвергнута административному штрафу в размере 500 рублей. В тот же день, тот же судья признал заявителя виновной в нарушении требований Закона о публичных собраниях, что является административным правонарушением в соответствии со статьей 20.2 КоАП. Заявитель была подвергнута административному штрафу в размере 500 рублей. 

Заявитель обжаловала оба постановления и подала запрос о получении бесплатной правовой помощи для апелляционного производства. 19 февраля 2008 года Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга разрешил ей вызвать свидетелей, но отклонил ее запрос о бесплатной правовой помощи, как изложено ниже: «[Заявитель] подала запрос о получении бесплатной правовой помощи, утверждая, что она является пенсионером и не располагает достаточными средствами, чтобы нанять адвоката; она не владеет никакими знаниями в области юриспруденции.
Рассмотрев запрос, суд не может удовлетворить его, поскольку КоАП не содержит правила относительно предоставления правовой помощи подсудимому. [Заявитель] была проинформирована о своих правах в соответствии со статьей 25.1 КоАП и, таким образом, должна принять собственное решение о том, хочет ли она нанять адвоката, учитывая ее финансовое положение …»

11 марта 2008 года районный суд удовлетворил ходатайство заявителя о приобщении видеозаписи в качестве доказательства. Обновленный запрос заявителя о получении бесплатной правовой помощи был снова отклонен. 17 марта 2008 года районный суд оставил в силе постановление мирового судьи. Апелляционный суд также заявил следующее:
«Нарушений права [заявителя] на защиту суд не усматривает, так как права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, [заявителю] были разъяснены … Каких-либо сведений о том, что мировым судьей чинились препятствия для реализации [заявителем] своих прав, суду не представлено.»

Заявитель потребовала дальнейшего пересмотра вышеуказанных судебных решений. 16 и 19 июня 2008 года заместитель Председателя Санкт-Петербургского городского суда вновь рассмотрел материалы дела и оставил в силе судебные решения. Заявитель потребовала пересмотра в Верховном суде Российской Федерации. 31 июля и 25 сентября 2008 года заместитель председателя этого суда отклонил ее требования, заявив следующее:
«Действующее законодательство не содержит положений о предоставлении бесплатной правовой помощи.»

Наконец, заявитель подала конституционную жалобу в отношении недоступности бесплатной правовой помощи в соответствии с КоАП. Решением № 236-О от 5 февраля 2015 года Конституционный Суд России признал ее жалобу неприемлемой и сделал следующие выводы: 
«Конституция Российской Федерации … устанавливает, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно …
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также позволяет лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении … прибегнуть к юридической помощи защитника … При этом данное лицо может выбрать защитника из числа как адвокатов, так и иных лиц, что расширяет его возможности в поиске и приглашении защитника по сравнению с подозреваемым и обвиняемым в уголовном процессе …
В отличие от уголовного судопроизводства, по делам об административных правонарушениях физические лица освобождены от каких бы то ни было издержек … Таким образом, в случае отказа в привлечении лица к административной ответственности либо удовлетворения его жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности расходы на оплату юридической помощи могут быть возмещены.
Признавая необходимость повышенного уровня защиты прав и свобод граждан в сфере правоотношений, связанных с публичной, в том числе административной ответственностью, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что законодательные механизмы, действующие в этой сфере, должны соответствовать … общим принципам права, критериям справедливости, соразмерности и правовой безопасности; вместе с тем, конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация … в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств …
Классификация преступлений как административных или уголовных влечет за собой соответствующие нормативные наказания и множество соответствующих процессуальных норм … В отличие от уголовного судопроизводства, которое включает досудебное производство, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядок разрешения дел об административных правонарушениях ориентирован преимущественно на внесудебную процессуальную форму. Она имеет упрощенно-ускоренный характер, обычно не предполагает проведения административного расследования. Таким образом, такие производства более приспособлены для самостоятельной защиты заинтересованным лицом и одновременно менее финансово обременительны в отношении правовой помощи адвоката или иных лиц.
Следовательно, федеральный законодатель не может быть лишен возможности использовать дифференцированный подход к определению конкретных процессуальных механизмов, гарантирующих обеспечение права на защиту, в зависимости от отраслевой принадлежности правонарушений, строгости установленных за них наказаний, процедурных особенностей производства по соответствующим делам и других оправданных и обоснованных критериев …
Исходя из вышеизложенного, а так же из прецедентной практики Европейского Суда по правам человека, позитивные обязательства государства по обеспечению граждан квалифицированной юридической помощью за счет бюджетных средств, будучи обусловленными прежде всего необходимостью юридической поддержки социально уязвимых групп населения … приобретают особое значение в уголовном процессе вследствие значимости тех последствий, которые могут для них наступить как в ходе производства по уголовному делу, так и по его завершении …
Вопрос же о необходимости предоставления привлекаемому к административной ответственности лицу права на получение бесплатной юридической помощи может приобретать конституционное значение в тех 11 случаях, когда обусловленная привлечением к такой ответственности степень реального вторжения в конституционные права и свободы данного лица сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия. …
Нарушение своих конституционных прав заявитель связывает главным образом с тем, что статья 25.5 КоАП, ввиду ее пробельности, позволила мировому судье и суду общей юрисдикции отказать ей в праве пользоваться услугами назначенного защитника бесплатно, несмотря на то, что она рисковала быть подвергнутой административному аресту на срок до пятнадцати суток. …
Лишь за одно из вмененных заявительнице правонарушений теоретически мог быть избран в рамках альтернативной санкции административный арест на срок до пятнадцати суток… практически заявительнице был назначен административный штраф – пятьсот рублей, что в пять раз меньше установленного минимального размера штрафа как уголовного наказания
В свете вышеизложенного и других факторов (административный арест устанавливается лишь за отдельные виды административных правонарушений, назначается только в исключительных случаях, и не может назначаться определенным законом категориям лиц, а также принимая во внимание то обстоятельство, что из представленных заявительницей материалов не усматривается применение к ней административного задержания на срок не более сорока восьми часов) нет веских оснований считать, что при привлечении заявителя к административной ответственности она реально была поставлена в положение, характерное для обвиняемых в уголовном судопроизводстве, и ей действительно угрожала опасность подвергнуться сопоставимым с мерами уголовно-правового воздействия наказаниям.
Следовательно, изложенные в жалобе заявительницы доводы о нарушении ее конституционных прав отказом в предоставлении ей права 14 пользоваться услугами назначенного защитника бесплатно носят – с учетом фактических обстоятельств данного дела (в том числе наложенного на нее наказания) – абстрактный, по сути, характер….
Таким образом, статья 25.5 КоАП Российской Федерации не может расцениваться как нарушающая права заявителя в ее конкретном деле … потому ее жалоба, как не отвечающая критерию допустимости … не может быть принята … к рассмотрению.
Это, однако, не препятствует федеральному законодателю конкретизировать условия обеспечения юридической помощью лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе посредством определения для отдельных категорий административных дел критериев необходимости предоставления привлекаемому к административной ответственности лицу бесплатной юридической помощи …»

Оценка Суда

В первую очередь Суд отмечает, что претензии заявительницы касаются недоступности бесплатной юридической помощи при разбирательстве в судах первой и второй инстанций. Таким образом, настоящее дело не касается вопроса о помощи защитника после задержания (см. A.V. v. Ukraine, no. 65032/09, § 59, 29 января 2015 года), или для целей надзорного производства.

Суд также отмечает, что рассматриваемая им жалоба заявителя возникает из-за якобы неудовлетворительного состояния внутреннего законодательства. В связи с этим Суд повторяет, что в делах, инициированных индивидуальными жалобами, его задачей не является абстрактное рассмотрение применимого законодательства или оспариваемой практики. Вместо этого он должен ограничиться, без потери из вида, насколько это возможно, общего контекста, рассмотрением вопросов, затронутых находящимся в его производстве делом. Следовательно, задача Суда здесь заключается не в том, чтобы рассмотреть абстрактно вопрос о соответствии Конвенции названных выше разбирательств, а в том, чтобы определить, каков конкретный результат вмешательства в конвенционные права при обстоятельствах данного дела (см., как недавнее полномочие Nejdet Şahin and Perihan Şahin v. Turkey [GC], № 13279/05, §§ 68-70, 20 октября 2011 года).

Следует отметить, что в соответствующее время статья 25.5 КоАП Российской Федерации предусматривала, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может воспользоваться юридической помощью своего защитника (адвоката или иного лица). Правительство признало, что ни сам Кодекс, ни судебная практика в то время не толковали это положение как предусматривающее право при необходимости получить бесплатную юридическую помощь, при соответствующих условиях. Суд проанализирует настоящее дело, воспользовавшись подробной аргументацией Конституционного Суда РФ, сформулированной им недавно по результатам рассмотрения жалобы заявителя.

Что касается вопроса о достаточности средств для оплаты юридической помощи, то, учитывая, что основаниями для жалобы заявителя является состояния внутреннего законодательства, а не его применение к конкретной ситуации, то ясно, что «проверка материального положения» не была и не могла быть применена на национальном уровне. Со своей стороны, принимая во внимание имеющуюся в его распоряжении информацию, Суд готов предположить, что заявительница удовлетворяла этому критерию.

Таким образом, Суду остается установить, требовали ли «интересы правосудия» предоставления заявителю бесплатной юридической помощи в производстве по делу о двух административных правонарушениях, за которые она была привлечена к ответственности.

Привлечение к ответственности по статье 19.3 КоАП Российской Федерации

Следует отметить, что заявителю грозило наказание в виде ареста на срок до 15 суток. В связи с этим Суд не упускает из виду, что в соответствии с требованиями российского законодательства, административный арест назначается лишь в «исключительных случаях». Однако решение об этом должно быть принято национальным судьей по каждому конкретному делу, и, следовательно, данное обстоятельство само по себе не может учитываться при установлении того, должна ли была помощь защитника предоставляться заявителю бесплатно, чтобы соответствовать требованиям статьи 6. Представляется, что заявительница не относилась к тем категориям лиц, к которым административный арест не мог применяться в качестве возможного наказания. Таким образом, Суд считает, что для заявительницы многое было поставлено на карту (см., для сравнения, Mato Jara v. Spain (реш.), № 43550/08, 4 мая 2000 года).

Что касается других факторов (таких как тяжесть соответствующего правонарушения и конкретного обвинения, предъявленного заявительнице, а также сложность дела), то Суд отмечает, что по одному из эпизодов она обвинялась в неповиновении требованию сотрудника милиции. Вероятно, надлежащее рассмотрение этого обвинения требовало, среди прочего, установления законности требования сотрудника милиции (с конкретными ссылками на положения других нормативных актов, таких как Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и Закон РФ «О милиции»), или подготовки юридического заключения о реализации свободы выражения мнения обвиняемым (см., для сравнения, Nemtsov, упомянутое выше, §§ 76-77 и § 93; Malofeyeva, упомянутое выше, §§ 117 118; Navalnyy and Yashin v. Russia, № 76204/11, § 73, 4 декабря 2014 года; и Makhmudov v. Russia, № 35082/04, § 83, 26 июля 2007 года). Хотя Суд признает, что аргументы заявителя, представленные в национальных судах, не были лишены оснований, это невозможно было разумно предположить заранее, поскольку решался вопрос о бесплатной юридической помощи. В любом случае, наличие или отсутствие у заявителя достаточных познаний в области права не было и не могло быть релевантным фактором при решении вопроса о любой возможности отказать ей по закону в праве на бесплатную юридическую помощь. Что касается возможного значения индивидуальной ситуации заявителя, то Суд в первую очередь отмечает, что она была пенсионеркой и не имела юридической или иной соответствующей подготовки.

Как бы то ни было, суровости наказания достаточно для Суда, чтобы прийти к выводу, что услуги защитника должны были предоставляться заявителю бесплатно, поскольку того требовали «интересы правосудия».

Представляется, что Конституционный Суд РФ аналогичным образом заявил, что федеральный законодатель вправе устанавливать условия реализации права на получение бесплатной юридической помощи, не допуская при этом искажения существа данного права; что это право может приобретать «конституционное значение» в тех случаях, когда степень вторжения в конституционные права или свободы, обусловленная привлечением к административной ответственности, сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия.

Со своей стороны, Суд повторяет, что статья 6 § 3 (с) оставляет Договаривающимся Государствам возможность выбора средств, гарантирующих его защиту внутри их судебных систем, а задачей Суда является лишь установление того, согласуется ли метод, который они выбрали с требованиями справедливого суда (см. Sakhnovskiy [GC], упомянутое выше, § 95). Однако заявитель не могла воспользоваться услугами защитника во время слушания, равно как не получила помощи ни в какой иной форме, например, юридической консультации, правовой помощи/представительства в суде или с целью составления апелляционной жалобы, или комбинации вышеперечисленного (см. для сравнения Benham, упомянутое выше, § 63). Наконец, не возникает вопроса о том, было ли отсутствие правовой помощи компенсировано при рассмотрении дела в суде второй инстанции или на последующих стадиях разбирательства, принимая во внимание предметный охват пересмотра и практические механизмы (см. для сравнения Toeva v. Bulgaria (реш.), № 53329/99, 9 сентября 2004 года, и Khrabrova v. Russia, № 18498/04, § 52, 2 октября 2012 года). Фактически на этих стадиях разбирательства бесплатные услуги защитника также не были доступны

Вышеизложенного достаточно для Суда, чтобы прийти к выводу, что была нарушена статья 6 §§ 1 и 3 (c) Конвенции.

Привлечение к ответственности по статье 20.2 КоАП Российской Федерации

Что касается суровости предусмотренного законом наказания, то Суд отмечает, что в соответствующее время единственным предусмотренным законом наказанием являлся штраф в размере до 1000 рублей (или 28 евро), размер которого был относительно небольшим даже по национальным меркам.

Суд также отмечает, что дело касается события, юридические элементы которого, включая элементы состава правонарушения, были относительно простыми. В то же время Суд отмечает, что рассмотрение этого обвинения требовало определения и оценки относимых норм права и деяний, наказуемых статьей 20.2 КоАП РФ, посредством обращения к иным нормативным актам, таким как Закон о публичных собраниях (см. параграфы 28 и 36 выше), и, в конечном счете, к юридическим соображениям относительно реализации обвиняемым свободы собраний и/или свободы выражения мнения (см., для сравнения, Kasparov and Others, § 90, и Berladir and Others, § 61, упомянутые выше). Вероятно, при решении этой задачи можно было столкнуться с определенными сложностями, в случаях, когда заявитель не имела необходимых правовых познаний или подготовки.

В частности, значение имели вопросы о соблюдении требования о предварительном уведомлении, предусмотренного Законом о публичных собраниях при проведении публичного мероприятия (см. параграф 36 выше), и о том, принимало ли обвиняемое лицо участие в демонстрации. Также следует отметить, что в таких случаях КоАП не требовал участия прокурора при рассмотрении дела судьей, который предъявлял бы обвинение лицу, в отношении которого ведется производство (см. Malofeyeva, § 116). Хотя до передачи судье материалы по делу собирались сотрудниками милиции, представляется, что обвинение ответчику, и предъявлял, и рассматривал судья (там же).

В настоящем деле Суд придает большое значение тому факту, что разбирательство в отношении заявителя непосредственно касалось реализации ею основных свобод, гарантированных статьями 10 и 11 Конвенции. Таким образом, нет оснований полагать, что для заявителя слишком мало было поставлено на карту.

Также стоит отметить, что заявительница не могла воспользоваться услугами защитника при рассмотрении дела судьей, равно как не получила помощи ни в какой иной форме, например, юридической консультации, правовой помощи/представительства в суде или с целью составления апелляционной жалобы, или комбинации вышеперечисленного.

Наконец, Суд считает, что в целях соответствия статье 6 Конвенции предпочтительно, чтобы соответствующие фактические и правовые элементы (такие как проверка материального положения и наличие «интересов правосудия») были в первую очередь рассмотрены на национальном уровне при разрешении вопроса о бесплатной юридической помощи, особенно когда, как по настоящему делу, в рамках соответствующего разбирательства на карту поставлены основные права и свободы, гарантированные Конвенцией. Однако ввиду состояния национального законодательства эти вопросы не были рассмотрены на национальном уровне (см. также выводы Суда в параграфе 94 выше).

Поэтому, рассмотрев все обстоятельства, несмотря на небольшой размер предусмотренного законом штрафа, Суд приходит к вводу, что в конкретных обстоятельствах данного дела «интересы правосудия» требовали доступности бесплатных услуг защитника. Таким образом, была нарушена статья 6 §§ 1 и 3 (c) Конвенции.

Текст решения (англ.)

Перевод решения (рус.)