Яким чином ми зможемо забезпечити відновлення довіри до судової влади та створити умови для її належного функціонування, якщо її побудову ми розпочнемо з порушення закону? (огляд практики Комітету ООН з прав людини)

Автор: Павло Пархоменко, суддя Бахмацького районного суду Чернігівської області

 

13319922_104723903283690_117581072380268241_n

Павло Пархоменко, суддя Бахмацького районного суду Чернігівської області

На сьогоднішній день в нашій державі серйозних обертів набирає судова реформа, яка була започаткована мабуть з моменту проголошення незалежності України і приймає новий вигляд при кожній зміні правлячої еліти, що тягне за собою як законодавчі зміни так і переформатування системи судів, а в сучасних умовах і оновлення суддівського корпусу.

В Україні відбулись серйозні зміни, що вплинуло, як на настрої в державно-управлінському апараті, так і на настрої в суспільстві взагалі, його відношенні до судової влади, що проявляється в постійних закликах та вимогах в її зміні, заміні суддівського корпусу та оновленні практично з «голої сторінки».

В такій ситуації, при обговоренні проблеми про місце судової влади в державі потрібно пам’ятати думку, яка була висловлена в ході проведення дебатів в США про питання ратифікації Конституції, зокрема один із видатних учасників дискусії підкреслив, що судова система – це «найменш небезпечна влада» («the least dangerous branch»), оскільки вона не володіє якими-небудь ефективними засобами для примусу інших гілок влади, щоб ті привели до виконання її постанови. Судова влада не має ні армії, ні будь-яких аргументів фінансового характеру[1].

Звичайно, що процес реформування судової гілки влади є невідворотним, закономірним та відповідає тому стану настроїв в нашому суспільстві, проте він поряд з іншим повинен відбуватись в порядку притаманному розвиненому демократичному суспільству, з врахуванням світових стандартів в галузі правосуддя та відповідати принципам верховенства права та законності.

Постає питання, яким чином ми зможемо забезпечити відновлення довіри до судової влади і створити умови для її належного функціонування, якщо її побудову ми розпочнемо з порушення закону, базових правових принципів та стандартів, обмежуючись лише популістськими закликами та діями, які можуть внести дисбаланс у функціонування всієї судової системи і як наслідок всіх гілок влади взагалі.

Ми не виключаємо того, що в процесі перебудови судової влади можуть виникнути ситуації, коли будуть порушені права осіб, яких охопили відповідні зміни, як наслідок можуть виникнути як судові спори, так і звернення в міжнародні інституції по захисту прав людини.

В цьому контексті я хотів б звернути увагу на дещо невідомий досвід в нашій країні, що вироблений Комітетом ООН з прав людини, який пов’язаний із зверненнями суддів, яких охопили ті чи інші зміни в державах в яких вони відправляли правосуддя, і що сформував певні стандарти, які повинні бути взірцем для перетворень, що допоможе уникнути помилок, а й відповідно забезпечити реальне відновлення довіри до судової влади.

При цьому, вказана практика договірного органу з нашої точки зору досить активно може бути використана на національному рівні, оскільки для цього наявні всі правові підстави і на що я звертав увагу в одній зі своїх статей (див. Місце практики Комітету ООН з прав людини в національній правовій системі).

Далі будуть наведені справи, які тим чи іншим чином стосувались прав гарантованих статтею 2, 14, 25 (с) Пакту  щодо прав на правовий захист та ефективні засоби такого, справедливості судового розгляду та доступу до державної служби.

 

Звільнення судді до закінчення строку на який його було призначено

Питанню призначення суддів на строк було приділено значну увагу як вітчизняними, так і міжнародними фахівцями, про це йдеться і в численних міжнародних документах, зокрема в Основних принципами незалежності судових органів, схваленими резолюціями Генеральної Асамблеї ООН 40/32 та 40/146 від 29 листопада та від 13 грудня 1985 року (пункт 12), Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки від 17 листопада 2010 року (CM/REC (2010)12), (пункт 49).

Як наслідок в новому законодавстві з питань судоустрою були виключено положення про призначення суддів на строк, але в таких умовах питання суддів, які були призначені на строк не були чітко вирішені та вони по суті опинились в ситуації, що може призвести до їх звільнення від незалежних від них причин по закінченню строку, на який вони були призначені.

В такій ситуації необхідно згадати справу «Пастухов проти Білорусі»[2] в якій автором повідомлення є пан Михайло Іванович Пастухов, якого 28 квітня 1994 року Білоруський Парламент, діючи в рамках відповідної правової процедури, згідно, зокрема, Конституції від 15 березня 1994 року, обрав суддею Конституційного Суду на термін в 11 років.

Відповідно до Указу Президента від 24 січня 1997 року автор був звільнений від даної посади на тій підставі, що термін його повноважень закінчився внаслідок вступу в силу нової Конституції від 25 листопада 1996 року.

11 лютого 1997 року автор звернувся до районного суду з заявою про відновлення його на роботі, 21 лютого 1997 року суд відмовився прийняти його заяву до розгляду.

31 березня 1997 року автор оскаржив це рішення в Мінському міському суді, який 10 квітня 1997 року відхилив його апеляцію на тій підставі, що суди не повноважні розглядати трудові спори про поновлення таких працівників, які призначаються Верховною Радою Республіки Білорусь, як судді Конституційного Суду.

2 червня 1997 року автор звернувся до Верховного Суду з клопотанням про перегляд судового рішення. 13 червня 1997 року Верховний Суд відхилив його клопотання на вищезгаданій підставі.

Розглядаючи повідомлення по суті Комітет зробив такі висновки:

Зокрема, є обґрунтованими твердження автора про те, що його не можна було усунути від посади, оскільки 28 квітня 1994 року відповідно до діючого тоді законодавством він був обраний суддею на строк до 11 років. Комітет також зазначає, що Указ Президента № 106 від 24 січня 1997 року стосувався заміни не Конституційного суду на новий судовий орган, а конкретно автора і в якості єдиної підстави для його звільнення в Указі згадувалося закінчення строку його повноважень як члена Конституційного суду, що явно суперечить істині.

Крім того, у автора не було ніяких ефективних засобів судового захисту, щоб оскаржити його звільнення виконавчою владою.

В цих обставинах Комітет вважає, що звільнення учасника від посади судді Конституційного суду за кілька років до закінчення терміну, на який його було призначено, є посяганням на незалежність судових органів і порушенням права автора на доступ в своїй країні на загальних умовах рівності до державній служби.

Тому в даному випадку мало місце порушення статті 25 с) в поєднанні з пунктом 1 статті 14 Пакту, що стосуються незалежності судових органів, а також положень статті 2.

Таким чином, ми бачимо, що в даній ситуації новими законодавчими змінами, заявника було усунено від посади судді Конституційного Суду, при цьому строк призначення його на посаду такими змінами був зменшений, а відповідно і погіршено його становище. А саме головне йому були створені умови, за яких він фактично був обмежений захистити свої права в будь-якому національному органі, які відмовились розглядати відповідне питання, що в своїй сукупності і призвело до порушення прав заявника.

 Масове звільнення суддів

На сьогодні в нашій державі в процесі реформування судової системи дуже часто йде мова про повне її оновлення, заміну суддівського корпусу та його переформовування. В цьому випадку згадаємо справу суддів з Демократичної республіки Конго[3], в якій Президентським декретом № 144 від 6 листопада 1998 року було звільнено 315 членів судових органів і працівників прокуратури, включаючи авторів повідомлення.

Президент Республіки, з урахуванням поширених по всій країні доповідей різних заснованих міністром юстиції комісій, де стверджується, що звані нижче судді або керуються сумнівними моральними принципами, або корумповані, або є дезертирами, або явно некомпетентні та вчиняють дії на шкоду їх службових обов’язків, честі і гідності; вважаючи, що згадана поведінка дискредитувала суддів, скомпрометувала правосуддя і паралізувала судові органи; враховуючи невідкладність, необхідність і доцільність; на основі пропозицій міністра юстиції; постановив звільнити суддів.

Заперечуючи законність цих звільнень, кожен з авторів, які отримали відповідне повідомлення, направив протягом тримісячного встановленого законом терміну Президенту Республіки клопотання про скасування згаданого Декрету. Не отримавши жодної відповіді, всі ці особи, звернулися з скаргами у Верховний Суд в період з квітня по грудень 1999 року.

Верховний Суд визнав Президентський декрет № 144 урядовим актом, оскільки він вписується в рамки політики уряду, спрямованої на оздоровлення судових органів і більш ефективне функціонування однією з трьох гілок державної влади. Тому Верховний Суд визнав, що акти, пов’язані з проведенням загальнонаціональної політики Президентом Республіки в якості органу політичної влади, не можуть оцінюватися адміністративним суддею і, відповідно, визнав скарги авторів повідомлення неприйнятними.

27 і 29 січня 1999 року автори, які, між тим, об’єдналися в так звану «Групу 315» незаконно звільнених суддів, звернулися зі скаргою до міністра з прав людини, але ніякого результату не добилися.

На закінчення автори повідомили про різні заходи тиску, які приймає влада, щоб заглушити їх вимоги.

Комітет в даній справі констатував, що заяви авторів щодо їх звільнення в порушення передбачених у зв’язку з цим правових процедур і гарантій були конкретними і докладними. В цьому контексті Комітет зазначає, що міністр юстиції в своїй доповіді від червня 1999 року і Генеральний прокурор Республіки в запиті прокуратури від 19 вересня 2000 визнають факт порушення процедур і гарантій, передбачених щодо звільнень.

Крім того, Комітет вважає, що обставини, що згадуються в Президентському декреті № 144, не можуть бути в даному випадку визнані Комітетом в якості аргументів, які дозволяють обґрунтувати відповідність звільнень нормам права, зокрема, положенням статті 4 Пакту. Дійсно, в Президентському декреті просто згадуються особливі обставини, без уточнень характеру і масштабу відступів від прав, закріплених у національному законодавстві та Пакті, і без обґрунтування крайньої необхідності цих відступів і їх тривалості.

Комітет також констатує відсутність міжнародного повідомлення з боку Демократичної Республіки Конго щодо використання права на відступ, як то передбачено в пункті 3 статті 4 Пакту.

Посилаючись на свою практику, Комітет, між тим, нагадує, що принцип рівного доступу до державної служби покладає на держави обов’язок забезпечувати дотримання цього принципу без якої б то не було дискримінації. Даний принцип поширюється на осіб, які працюють на державній службі, і тим більше на тих, хто був звільнений.

Згідно пункту 1 статті 14, Комітет констатує відсутність відповіді держави-учасниці та зазначає, що, з одного боку, щодо авторів не були дотримані пов’язані з їх судовими функціями гарантії, відповідно до яких вони повинні були постати перед Вищим судовим радою, як то передбачено законом, і, з іншого боку, до розгляду Голова Верховного суду публічно підтримав вироблені звільнення, посягнувши тим самим на справедливий характер такого розгляду.

Тому Комітет вважає, що згадані звільнення представляють собою посягання на незалежність судових органів, яка передбачена в пункті 1 статті 14 Пакту.

Автори були звільнені на підставах, які Комітет не може прийняти в якості виправдання, недотримання передбачених процедур і гарантій, якими можескористатися будь-який громадянин на загальних рівних умовах.

За відсутності відповіді держави-учасниці і з урахуванням того, що своїм рішенням від 26 вересня 2001 року Верховний Суд позбавив авторів всіх засобів захисту, оголосивши неприйнятними їх скарги на тій підставі, що Президентський декрет № 144 є урядовий акт, Комітет вважає, що факти по даній справі свідчать про порушення пункту с) статті 25 Пакту в поєднанні з пунктом 1 статті 14 про незалежність судових органів, а також пункту 1 статті 2 Пакту.

Звичайно нам не хочеться, щоб рівень демократії в Україні досягнув рівня Демократичної республіки Конго, але іноді з вуст політиків лунають схожі заклики на дії, які відбувались в наведеній справі, головне потрібно пам’ятати провинна, у вчиненні якої обвинувачується особа, повинна бути доведена у встановленому законом порядку, а звільнення судді повинно бути проведено за конкретні дії, які передбачені в законі як підстава для відповідальності. При цьому повинен бути використаний рівний і не дискримінаційний підхід, така відповідальність повинна бути персоніфікованою і відбуватись з дотриманням встановленої законом процедури.

Процедурні питання щодо дисциплінарної відповідальності судді

На сьогодні ми також простежуємо збільшення звільнень суддів[1], як результат застосованих до них дисциплінарних стягнень, у зв’язку із чим наведемо справу в якій автор повідомлення під час поїздки на автомобілі був зупинений на контрольно-пропускному пункті і піддалися знущанням з боку поліції. Оскільки співробітник поліції не впізнав його, автор пред’явив своє посвідчення особи. Автор згодом довів це питання до відома офіцера, який виконував обов’язки начальника поліцейської дільниці, а пізніше згаданий вище співробітник поліції відвідав учасника за місцем його роботи в окружному суді і приніс вибачення.

Після інциденту автор був викликаний по телефону в Комісію у справах судової системи (КСС) без посилання на будь-яку конкретну скаргу. Йому було запропоновано відповісти, чи заявляв він на контрольно-пропускному пункті поліції про те, що є суддею Високого суду. Згодом з’ясувалося, що один із суддів місцевого Високого суду звернувся зі скаргою, тобто через два дні після опитування автора в Комісії у справах судової системи (КСС), що, на думку автора, свідчить про змову проти нього.

За розпорядженням КСС автор був відправлений в примусову відпустку без роз’яснення суті скарги та особистості заявника. Пізніше йому було вручено повідомлення про накладення дисциплінарного стягнення Комісією у справах судової системи, в якому стверджувалося, що під час сперечань з співробітником поліції на контрольно-пропускному пункті він “видавав себе за “суддю Високого суду і таким чином домагався привілейованого звернення, а потім робив зауваження даному співробітнику поліції. Він був звинувачений в перешкоджання виконанню співробітником поліції своїх обов’язків, в повідомленні помилкових даних і перевищенні посадових повноважень. Йому було запропоновано викласти свою версію подій в письмовій формі, що він і зробив у листі від 7 липня 1999 року, в якому відкинув висунуті йому звинувачення. У період з 13 вересня 1999 року по 21 березня 2000 року дане питання знаходилося на розгляді в Комітеті по дізнанню, освіченій Комісією в складі судді Верховного суду, голови Апеляційного суду і судді Апеляційного суду.

Комітет зазначає, що в пункті с) статті 25 Пакту проголошується право на доступ на загальних умовах рівності до державної служби та посилається на свою практику, в відповідно до якої в інтересах гарантованого забезпечення доступу на загальних умовах рівності не тільки критерії, але і “процедури призначення, підвищення по службі, відсторонення від посади і звільнення мусять бути об’єктивними і обґрунтованими. Жодна процедура не є об’єктивною або обґрунтованої, якщо вона не відповідає вимогам початкової процесуальної справедливості. Комітет також вважає, що право на рівний доступ до державної служби передбачає право не бути довільно звільненим з державної служби. Комітет зазначає, що, за твердженням автора, процедури його звільнення не були ні об’єктивними, ні обґрунтованими. Незважаючи на численні запити, він так і не отримав копії протоколів про першому слуханні його справи в КСС 18 листопада 1998 року; це підтверджується в рішенні Верховного суду від 6 вересня 2004 року і не заперечується державою учасником. Не отримав він також і висновків Комітету з дізнання, на основі яких КСС його звільнила. Рішення Апеляційного суду підтверджує, що ці документи так і не були йому надані, як це передбачено положеннями правил КСС.

На думку Комітету, в самих правилах КСС, так само як і в будь-яких пояснень, представлених судами або державою-учасником, не міститься ніяких підстав в виправдання небажання ознайомити співробітників судових органів з мотивами рішень Комітету з дізнання по їх справах. Комітет також зазначає, що єдині аргументи, доведені до відомості автора в зв’язку з його звільненням, були викладені в листі про звільнення від 7 листопада 2000 року, в якому КСС без будь-яких пояснень посилається на висновок Комітету з дізнання про те, що він був визнаний винним за пред’явленими йому звинуваченнями. КСС прийняв також до відома нібито мали місце в минулому випадки неналежної поведінки, від відповідальності, за які автор уже був звільнений.

Доречно зазначити, що і сама держава-учасниця також не надала копію  висновку Комітету з дізнання. На думку Комітету, в сукупності, небажання КСС надати автору всю необхідну документацію для забезпечення справедливого розгляду його справи і особливо неготовність проінформувати його про мотиви рішення Комітету з дізнання про визнання його винним, на основі якого він згодом був звільнений, еквівалентні процедурі звільнення, що не відповідала вимогам початкової процесуальної справедливості і, як така, носила необґрунтований і довільний характер. З цих причин Комітет вважає, що процедура звільнення не носила об’єктивного або розумного характеру і не забезпечувала дотримання права автора на доступ на загальних умовах рівності до державної служби в своїй країні. Відповідно булр порушення пункту с) статті 25 Пакту.

Ми бачимо, що навіть притягуючи суддю до дисциплінарної відповідальності таке рішення необхідно обґрунтувати і надати можливість особі в рівній мірі ознайомитись з таким рішенням та забезпечити рівну процедури такого провадження.

Таким чином, на підставі викладеного ми можемо зробити певне узагальнення з такими висновками:

Проблемні питання функціонування судової влади і її місце серед інших гілок влади можуть проявлятись, як в законодавчому її забезпечені та рівні відповідності законодавства міжнародним стандартам та основам незалежності, так і у відношенні держави, її органів, політичних сил тощо до окремих представників судової гілки влади, що пов’язується із їх статусом, повагою до судових рішень, притягненням до відповідальності, звільненням і т. ін.

Комітет ООН з прав людини на підставі звернень представників суддівського корпусу сформували певну практику, в якій висвітлив проблеми незалежності судової гілки влади, яка в свою чергу може бути використана і як джерело права в Україні, і бути «зразком» для створення нових правових норм, вироблення підходів для формування та забезпечення функціонування даної гілки влади.

При цьому, примітним є те, що Міжнародний пакт про громадянські і політичні права окремо гарантує доступ до державної служби, чим користуються особи, права яких були порушені звертаючись в договірний орган ООН.

В будь-якому разі на національному рівні кожному повинні бути забезпечені можливості ефективно реалізувати засоби юридичного захисту з відповідними гарантіями щодо справедливості розгляду тощо.

[1] Сообщение № 1376/2005, Бандаранаике против Шри-Ланки (Соображения приняты 24 июля 2008 года, девяносто третья сессия) // Доклад Комитета по правам человека, Том 2 // Генеральная Ассамблея, Официальные отчеты, Шестьдесят третья сессия, Дополнение № 40 (А/63/40). – С. 159-172

[2] С. Франковски, Р. Гольдман, Э.Лентовска  // Верховный Суд США «О гражданських правах и свободах». – Издательсвто: «БЕГА» (Польша). – С. 18

[3] Сообщение № 814/1998, «Пастухов против Беларуси» (Соображения приняты 5 августа 2003 года, семьдесят восьмая сессия) // Доклад Комитета по правам человека, Том 2 // Генеральная Ассамблея, Официальные отчеты, Пятьдесят восьмая сессия , Дополнение № 40 (А/58/40). – С. 59-63

[4] Сообщение № 933/2000, Адриен Мундио Бузио, Томас Остуди Вонгоди, Рене Сибу Матубука и др. против Демократической Республики Конго (Соображения приняты 31 июля 2003 года, семьдесят восьмая сессия) // Доклад Комитета по правам человека, Том 2 // Генеральная Ассамблея, Официальные отчеты, Пятьдесят восьмая сессия , Дополнение № 40 (А/58/40). – С. 190-195

 [5] Сообщение № 1376/2005, Бандаранаике против Шри-Ланки (Соображения приняты 24 июля 2008 года, девяносто третья сессия) // Доклад Комитета по правам человека, Том 2 // Генеральная Ассамблея, Официальные отчеты, Шестьдесят третья сессия, Дополнение № 40 (А/63/40). – С. 159-172