Люстрація в Україні: політичне очищення чи інструмент помсти?

В Україні твориться історія. Починаючи з грудня 2013 року, Україна пережила революцію, окупацію частини своєї території, антитерористичну військову кампанію, економічний безлад і соціально-політичну кризу. На думку українського уряду, відповідальність за ситуацію в цій східноєвропейській країні несуть, принаймні частково, корумповані та віроломні політичні еліти. За інформацією представників влади, деякі з тих, хто активно підтримував попередній недемократичний режим, досі обіймають певні посади в керівництві країни.

Щоб зупинити корупцію та зрадництво, уряд запропонував прийняти закон про очищення влади, також відомий як закон про люстрацію. Нещодавно зазначений законопроект було розглянуто Венеціанською комісією, яка 20 червня 2015 р. видала відповідний висновок. Хоча висновок був достатньо критичним, український уряд швидко виступив із заявою про підтвердження Венеціанською комісією того, що розглядуваний закон не порушує жодних міжнародних стандартів у сфері захисту прав людини та жодних резолюцій Ради Європи. В заяві також зазначено, що Венеціанська комісія запропонувала внести окремі технічні поправки до законопроекту, і їх буде враховано українською владою. Однак, зазначена заява насправді не відображає те, що містилося у висновку Венеціанської комісії.

Комісією було підтверджено, що люстрація принципово не порушує жодних європейських чи міжнародних стандартів у сфері захисту прав людини. Імовірно, український уряд зробив із цього висновок, що Венеціанська комісія підтвердила відповідність розглядуваного закону зазначеним стандартам. Проте, хоча люстрація сама по собі не є порушенням вказаних стандартів, вона легко може перетворитися на порушення при виході за певні межі або відсутності запровадження тих чи інших запобіжних заходів. Її можна порівняти із прослуховуванням телефонних розмов, яке є цілком законним за певних умов у межах системи кримінального права, але може перетворитися на суворе порушення прав людини в разі зловживання ним, що є цілком можливим.

У цій статті я спробую надати стислий огляд закону, який розглядається. Далі я окреслю ключові заперечення Венеціанської комісії, які, на мою думку, є досить суттєвими та не можуть вважатися виключно технічними пропозиціями. Нарешті, я поділюся певними попередніми міркуваннями щодо необхідності люстрації в Україні.

ЗАКОН ПРО ЛЮСТРАЦІЮ ТА ЗАУВАЖЕННЯ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ ДО НЬОГО

В законі про люстрацію зазначено, що службовці, які належали до попереднього режиму, вважаються нелояльними до нового уряду України, а тому їм слід заборонити обіймати широкий перелік державних посад на період від 5 до 10 років. При цьому особа може заслужити довіру нового уряду своєю участю в антитерористичній операцій в Донецькій і Луганській областях. У цьому випадку заборону буде скасовано. Зазначений закон також спрямовано на боротьбу з корупцією шляхом недопущення обіймання значної кількості державних посад особами, у яких виявлено ті чи інші невідповідності або розбіжності між майном, задекларованим ними перед фіскальними органами, та реальною вартістю їх майна. Наявність подібних невідповідностей призведе до дискваліфікації таких осіб на період 10 років. Перелік державних посад, зазначених у цьому законі, є дуже широким, тому люстрація охопить десятки тисяч державних службовців, суддів, працівників правоохоронних органів і військових. Крім цього, люстрація не лише пошириться на тих, хто наразі обіймає перелічені посади або кого буде призначено на них у майбутньому, але також використовуватиметься як підстава для недопущення відповідних осіб навіть до участі у конкурсі на заміщення цих посад (Стаття 2(12)).

Перш за все, Венеціанська комісія не погодилася, що доцільно поєднувати люстрацію з антикорупційним законодавством. Хоча ці дві сфери, на перший погляд, видаються пов’язаними в контексті України, вони слугують різним цілям. Крім цього, з корупцією необхідно боротися переважно за допомогою кримінального законодавства, в якому запроваджено всі необхідні запобіжні заходи для забезпечення справедливості кримінального провадження. Закон про люстрацію передбачає ефективні методи, що спрощують і прискорюють подолання корупції, однак небезпечним є те, що він може створити передумови для прийняття свавільних рішень і перетворитися на інструмент політичних переслідувань.

Венеціанською комісією було окреслено кілька важливих питань. Закон торкнеться не лише тих, хто обіймав ту чи іншу посаду під час президентства Януковича, але й осіб, які «обіймали високі посади в Комуністичній партії чи Комсомолі в радянські часи або працювали в якості найманих працівників або таємних агентів у КДБ в цей період». Люстрація того, що відбувалося понад 25 років, навряд чи є виправданою. Можна сперечатися, чи був потрібний люстраційний закон Україні в 1990-і роки, однак малоймовірно, що подібна люстрація є виправданою зараз. Час є важливим фактором при визначенні того, чи відповідає люстраційна процедура стандартам у сфері захисту прав людини.

Закон про люстрацію передбачає дуже жорсткі санкції, які можуть вплинути на здатність відповідних осіб заробляти собі на життя. Система адміністрування люстрації буде децентралізованою, тому результати люстрації можуть бути досить різними в різних регіонах країни. Такий підхід є вельми проблемним із точки зору верховенства права та принципу правової визначеності.

Люстраційний закон створює систему, в якій винуватість конкретної особи не відіграватиме жодної ролі, а дискваліфікація автоматично застосовуватиметься, як тільки буде встановлено, що конкретна особа займала певні посади протягом певного часу (1 року) за президентства Януковича. Ця норма створює низку істотних труднощів. По-перше, відсутні способи доведення того, що об’єкт люстрації не брав участі в злочинах попередньої влади. Презумпція недостатньої лояльності не є беззаперечною. По-друге, вітчизняні суди не можуть приймати рішення про невинуватість особи в тих або інших правопорушеннях; все, на що здатний суд, – це встановити факт обіймання певної посади. Іншими словами, міністр внутрішніх справ, наприклад, може оскаржити факт свого перебування на цій посаді протягом року у відповідний період, але не може оскаржити обвинувачення себе в тому чи іншому правопорушенні. По-третє, щоб бути дискваліфікованим, державний службовець повинен обіймати відповідну посаду протягом року. Цей термін є досить розтяжним, оскільки особа може достатньо активно проявити себе в організації кримінальної діяльності менше, ніж за рік, і зворотне теж є цілком реальним: хтось може пропрацювати у владі більше року, залишившись повністю чистим і законослухняним.

Інший окреслений Венеціанською комісією проблемний аспект закону про люстрацію стосується застосування цього закону до суддів. Судді – це особлива категорія, адже на них поширюються одразу два режими очищення. Уряд уже підготував законопроект про відновлення довіри до судової влади. Рада Європи проаналізувала його на відповідність стандартам у сфері захисту прав людини та наголосила на низці проблемних моментів. Незалежна судова влада є наріжним каменем ефективної демократії. При цьому тиск на суддів з боку уряду не повинен бути надмірним. Люстрація не може діяти як покарання за судові рішення. Очищення судової системи в Україні має відбуватися за чинними нормами кримінального права.

Нарешті, за всіма ознаками, Венеціанська комісія натякає, що люстрація не є панацеєю від ключових системних проблем в українській правовій і політичній системі. Лише структурні реформи можуть забезпечити закріплення демократії та усунення передумов для корупції. Демократію не можна побудувати через порушення прав людей, а люстраційний закон може створити благодатні умови саме для таких порушень.

Обговорення того, чи потрібна Україні люстрація, виходить далеко за межі висновку Венеціанської комісії. Члени комісії дипломатично залишили це політичне рішення на розсуд української влади. Але ця стаття може бути менш дипломатичною. Звичайно ж, Україна – не перша держава у Європі, де запроваджують люстрацію. Деякі держави Східної та Центральної Європи пройшли через люстрацію після падіння комуністичного режиму. Низку відповідних люстраційних законів було проаналізовано Європейським судом із прав людини, й суд несподівано дійшов висновку, що деякі з них порушують Європейську конвенцію з прав людини. Причина в тому, що зазначені закони глибоко втручаються в життя відповідних осіб, а запобіжні заходи не завжди можуть перешкодити надмірному втручанню. Люстрація виходить за межі системи кримінальної юстиції. Вважається, що вона може швидко очистити правову систему в умовах перехідного періоду. Це надкримінальна процедура, яку слід застосовувати вкрай обережно, оскільки вона може сприйматися як інструмент придушення, а не посилення демократії.

Можливо, певна люстрація серед найвищих державних чиновників є цілком виправданою. А от люстрація, що поєднана з антикорупційним законодавством і може застосовуватися до широкого переліку державних службовців, може втягнути країну в тривалий період нестабільності, політичних переслідувань і порушень прав людини.